Неэффективные миллиарды

Впрочем, результаты предсказуемы: неэффективными, как и в прошлом году, окажутся почти все субъекты РФ. И виновной в этом будет объявлена региональная система образования. Именно на нее приходится большая часть муниципальных расходов. Губернаторам уже предписаны массовые сокращения учителей. В некоторых регионах, чтобы сделать систему образования «эффективной», придется сократить до 40% педагогических кадров.

Но действительно ли дело именно в неэффективной системе образования? Или виновата методика, по которой регионам предписано рассчитывать «эффективность»?

На очередном семинаре «Актуальные исследования и разработки в области образования», состоявшемся в ГУ-ВШЭ, директор Центра Универсальных программ Наталия Типенко сделала доклад, посвященный анализу «узких мест» правительственной методики. Исследователями центра были предложены возможности грамотного подсчета спорных показателей.

«Сегодня в регионах вклад образования в общий объем неэффективных расходов достигает 80%, – отметила, открывая семинар, директор Института развития образования ГУ–ВШЭ Ирина Абанкина. – Масштаб обязательств в этой сфере у муниципалитетов огромен. Образование идет впереди ЖКХ и намного опережает культуру и спорт. Если муниципалитету насчитали 500 миллионов рублей неэффективных расходов, то до 400 миллионов из них идут именно за счет школьного образования (финансирование вузов, за редкими исключениями, не относится к региональным полномочиям).

В 2009 году почти всем субъектам России был насчитан высочайший уровень неэффективно израсходованных средств. Поэтому их губернаторам сказали в Москве: сначала с этим разберитесь, а уж затем вставайте в очередь за дополнительным финансированием! Второе следствие: во имя “эффективности” руководителям образования регионов предписаны огромные цифры по сокращению педагогического персонала.

Встает вопрос: за счет чего получились такие результаты? Кто предложил именно так рассчитывать уровень неэффективно израсходованных средств? Насколько справедлива эта методика? Можно ли ее дополнить, чтобы получить другие результаты? Да и вообще допустимо ли использовать ее как инструмент?»

Мина замедленного действия

Методика оценки эффективности бюджетных расходов была принята Постановлением правительства № 322 весной 2009 года. Общий принцип расчета неэффективных расходов таков: сравнивается фактическая и нормативная численность учителей и классов, «избыточные» учителя и классы перемножаются на среднюю зарплату педагогов (или стоимость содержания одного класса). В качестве целевой общероссийской нормы создатели методики предложили соотношение 1 учитель на 15 учеников. Кто внес в нее эти цифры?

В Минобрнауки Центру универсальных программ ответили: «Мы к этому не причастны». В Минрегионразвития сообщили о том, что целевые показатели (в частности, один учитель на пятнадцать учеников) окончательны и коррекции не подлежат.

В 2008 г. средний объем неэффективных расходов в российском образовании, рассчитанных по методике, составил около 200 миллиардов рублей. «Лишними людьми» оказались 41% педагогического персонала. Их судьбу разделяют и 56% «прочего педагогического персонала» в школах (логопеды, психологи, педагоги дополнительного образования и т.п.).

По подсчетам Минрегионразвития в 2008 г. только по фонду оплаты труда свыше 120 млрд руб. в образовании были истрачены регионами неэффективно. Для сравнения: расходы бюджетов субъектов РФ на общее образование составили 733 млрд. Если следовать методике, «неэффективными» являются до 25% расходов на зарплату педагогов.

А раз так, федеральный центр советует губернаторам провести массовые сокращения учителей: в противном случае регионы не получат федеральных субсидий.

Поэтому Методику оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти РФ по всей России стали называть миной замедленного действия.

«В регионах только и разговоров, что про объемы неэффективных расходов в области общего образования и про невыполнимую норму “учитель – ученики”, – говорит Наталия Типенко. – Неудивительно, что слова “повышение эффективности бюджетных расходов” воспринимаются образовательной общественностью как ругательство».

Относительно целей, которым следовали составители методики, мнения участников семинара разделились.

«Не думаю, что существовал какой-то заговор против российского образования, – считает Наталия Типенко. – Достаточно было вынести вопрос о соотношении учителей и учеников на обсуждение с научной и образовательной общественностью, чтобы ничего подобного не произошло. На мой взгляд, целевой показатель “один учитель на пятнадцать учеников” попал в методику потому, что в России при составлении документов такого уровня не слушают профессионалов».

«Мне кажется, что определенная злонамеренность при составлении методики была, – возражает Ирина Абанкина. – Я бы не говорила о головотяпстве. Люди, которые вносили в нее целевые показатели, знакомы с западным опытом. Однако им могла быть поставлена определенная цель – создать почву для надзора за губернаторами. Когда все регионы будут почти одинаково плохи и почти одинаково “неэффективны”, одних губернаторов можно будет “прижать”, других оставить на время в покое. Впрочем, я подозреваю, что изначально по этой методике не так-то уж легко было просчитать последствия. Данные оказались значительно сложнее, чем можно было прикинуть в вариативных расчетах».

Как бы то ни было, исследователи из Центра универсальных программ столкнулись с загадочным равнодушием федеральных министерств: в Минобрнауки ответили, что заниматься корректировкой целевых показателей методики им неинтересно, в Минрегионразвития – что данные показатели корректировке не подлежат.

Союзники у ученых нашлись только в лице профсоюзов. Заваленные жалобами из регионов, те уже не знали, куда идти и что делать. Даже написали письмо Владимиру Путину.

«Хочу отметить, – подчеркнула Ирина Абанкина, – что профсоюзы не могли сделать такую работу одни, без участия Центра универсальных программ, – настолько высокий профессионализм требуется для этих подсчетов».

«Заказчиком данного исследования пришлось стать нам самим, – продолжала директор центра Наталия Типенко. – Все мы видели много лет, как власть оптимизирует, минимизирует, реформирует, сокращает количество школ – и в итоге образование оказывается самой неэффективной отраслью. Нам стало интересно: почему и за счет чего происходят такие чудеса?»

Выяснилось, что у методики были свои предшественники – ясные, здравые и ни у кого протеста не вызвавшие.

Существовало Распоряжение правительства № 1313, которое положило начало работе по оценке деятельности органов управления муниципального уровня.

«Упоминаемые в нем критерии были более или менее понятны, – объясняет Наталия Типенко. – Особенность Распоряжения № 1313 вот в чем: в нем перечислялись показатели, по которым проводилась оценка эффективности, но целевые значения (то есть конкретные цифры) не приводились. Каждый субъект Федерации брал показатели, передавал муниципалитетам, рассчитывал их применительно к своей ситуации, затем отчитывался перед губернаторами, а те – перед федеральным центром. Тогда никто еще не говорил о мерах ужесточения бюджетной политики и уж тем более – о сокращении педагогов. Поэтому Распоряжение правительства № 1313 в регионах восприняли более или менее спокойно.

Нервозность почувствовалась, когда в 2009 году вышло Постановление правительства № 322 с приложением Методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. В ней было впервые установлено целевое соотношение “один учитель на пятнадцать учеников”, обязательное к выполнению в регионах.

Конечно, субъект РФ имеет право сам установить для своих муниципалитетов то значение, которое он считает нужным. Но будет ли он это делать? Республика Башкортостан, где сельское население составляет сегодня 47% жителей, вынуждена спускать в муниципалитеты соотношение 1 к 15, не делая различия между городом и селом. А это неизбежно приведет к неоправданным сокращениям сельских учителей.

Если же руководители какого-нибудь регионального Министерства образования решат сделать разные цифры для города и села, им придется любой ценой “выполнить план“ по региону. Тогда у них нет иных возможностей, кроме как собирать в городских классах более 27 человек.

После этого в школах сразу же появляется поле для действий прокуратуры. Ведь превышение наполняемости (свыше 25 человек) ведет за собой прокурорскую проверку и вынесение определения руководителю образования.

Есть ли в России хоть один субъект, полностью отвечающий критерию 1 к 15? Есть: это разрушенная войной Чеченская Республика.

«Самое печальное в нашей системе то, что под результативностью понимается показатель учеников на одного учителя, – заметил Марк Агранович, руководитель Центра мониторинга и статистики образования ФИРО. – Вспоминаю подобное исследование, проведенное в школах Мозамбика. Критерий тот же – наполняемость. В классе 45 человек. На уроке присутствуют 19. Только 4 человека понимают, что говорит учитель. Какова при этом наполняемость класса?..

Этот показатель в Австрии и Мозамбике – совершенно разные величины. Глубоко убежден, что с таким подходом у нас в России в конце концов будет по 45 человек в классе».

На семинаре задавался вопрос, откуда в методике взялось странное соотношение 1 к 15.

«Постановление правительства не дает никакого обоснования соотношению 1 к 15, – отметила Наталия Типенко. – В нем написано, что это “целевое соотношение“. Иными словами, такое, которого регион должен добиваться в идеале (как, скажем, параметров фигуры 90–60–90, которым все равно никто не соответствует). Другое дело, что по той же методике объем неэффективных расходов считается в субъекте исходя из целевого соотношения – чего быть попросту не должно.

О том, как появились цифры 1 к 15, могу лишь выдвинуть гипотезу.

Если мы возьмем Тюменскую область и применим к ней корректирующий коэффициент, получим 13,5 ученика на одного учителя. Если уберем корректирующий коэффициент – 15 учеников на одного учителя. Тюмень – передовой регион. Возможно, методику решили выстроить не по среднему российскому уровню, а по тюменскому».

Каково же реальное соотношение «учитель – ученик» в разных регионах России?

Согласно данным, опубликованным на сайте Минрегионразвития в 2008 г., средний показатель по стране – десять учеников на одного учителя. И это соотношение ниже заданного методикой «целевого» на одну треть!

Однако разброс значений от региона к региону велик – от 6,6 ребенка на учителя в Республике Алтай до 13,8 – в Чеченской Республике.

В Москве соотношение «учитель – ученики» равнялось в 2008 г. 10,6, в Петербурге – 10,7, в Тюменской области – 13,5.

Ни один регион в 2008 г. не имел значения 1 к 15.

Более того, ни один субъект Федерации в ближайшие годы не добьется целевого соотношения: ведь число детей школьного возраста по-прежнему сокращается.

Хотя на повышение рождаемости в регионах не надеялись, на математику кое-кто поначалу возлагал надежды. Экономисты региональных министерств образования знали: для расчета эффективности бюджетных расходов в каждом регионе должны были применяться корректирующие коэффициенты – те самые, которые Минфин РФ использует для расчета выравнивающих трансфертов каждому субъекту России.

Их два: корректирующий коэффициент сетевых нормативов, учитывающий жителей мелких населенных пунктов, и коэффициент транспортной доступности.

Как только экономисты в регионах сели за подсчеты, вдруг выяснилось: если следовать методике, к большинству субъектов РФ эти коэффициенты не должны применяться.

Коэффициент транспортной доступности используется при формировании федеральных трансфертов и бюджетных расходов и применяется в регионах с северным завозом.

Транспортная доступность принимается во внимание в регионах Севера, Сибири и Дальнего Востока.

«Коэффициент расселения учитывает долю проживания в населенных пунктах численностью менее 500 человек, – комментирует Ирина Абанкина. – Однако речи о размещении школ в таких населенных пунктах вообще не идет».

«Согласно методике коэффициент, придающий значение особенности расселения, применяется не ко всем субъектам, а только к тем, где коэффициент транспортной доступности не равен нулю, – объяснила Наталия Типенко. – Таких регионов у нас 36. В них соотношение “учитель – ученик” умножается на коэффициент и становится значительно ниже. В остальных российских регионах коэффициент не применяется: нормой остается соотношение “один учитель на пятнадцать учеников”. И это очень странно: ведь при своих расчетах Минфин РФ, например, использует коэффициент расселения вне зависимости от того, есть или нет в субъекте коэффициент транспортной доступности. Если же коэффициент расселения учитывается только у части регионов, то нарушается принцип, заложенный в Постановлении правительства № 670.

Все это привело к тому, что в регионах с высокой долей сельского населения, но без коэффициента транспортной доступности система образования оказывается заведомо неэффективной.

В числе пострадавших субъектов РФ оказываются регионы средней полосы – Ивановская, Костромская, Новгородская, Орловская, Псковская области, Республика Башкортостан и другие. В соответствии с методикой чем больше доля села в субъекте РФ, тем больше неэффективных расходов ему насчитывают. По ряду субъектов неэффективные расходы составляют от четверти до половины бюджетных расходов.

Между тем, если мы возьмем Республику Башкортостан и Оренбургскую область (где доля сельских школьников 47%) и применим к ним корректирующий коэффициент сетевых нормативов, мы получим, что доля “неэффективных расходов“ в этих регионах завышена на 26%!»

В своем докладе директор Центра универсальных программ указала: достаточно применить корректирующие коэффициенты, чтобы количество «неэффективных средств» снизилось. Для 12 субъектов снижение составит до 20%, для 25 – до 40%. Есть и регионы, в которых снижение идет от 40 до 79 %.

Присутствующие на семинаре отметили особенность международного опыта: чем больше правительственных показателей для оценки образовательных учреждений, тем выше вероятность коррупции в отрасли. ОУ не справляются с целевыми показателями и начинают либо сами подделывать данные, либо подкупать чиновников, от которых зависят важные решения. Больше всего критериев оценки ОУ в Колумбии – свыше 500.

При этом на Западе по итогам подобных исследований не только не предпринимают суровых санкций, а наоборот – оказывают финансовую помощь самым слабым.

«В России в ходе подобного исследования выясняется, кто неэффективен и кому по этой причине следует отказать в деньгах, – отметил Марк Агранович. – На Западе фиксируется совсем иное – что мешает тому или иному учебному заведению хорошо учить детей и чем ему следует помочь, учтя опыт лучших школ. Мы все еще пытаемся найти простые решения непростых ситуаций. Например, одним коэффициентом описать проблему! Российскому директору ОУ дают три копейки, расписывают до шестого знака после запятой, на что их следует потратить, и говорят: давай эффективность!»

Что же проделали в Центре универсальных программ?

Исследователи пересчитали данные по регионам заново, использовав официальные цифры, размещенные на сайте Минрегионразвития.

«Мы подсчитали корректирующий коэффициент для пяти субъектов и посмотрели, что из этого получится, – рассказала Наталия Типенко. – Нам хотелось увидеть, как будут выглядеть приведенные в методике соотношения “учитель – ученики” исходя из норм действующего образовательного законодательства и особенностей учебного процесса. Мы решили учесть нормы нагрузки на педагога, учебные программы (часы обучения по ступеням), нормативную наполняемость классов (25 для города и 14 для села – в соответствии с Типовым положением об общеобразовательном учреждении), долю детей, обучающихся в коррекционных классах.

В результате соотношения оказались следующими: нормативная наполняемость городского класса по России – 13,73 человека, сельского – 8,43. В среднем на одного учителя может приходиться 12 учеников (учитывая данные Минрегионразвития, по которым в 2008 году доля сельских школьников составляла 32 %).

Если подсчитать это по-другому, то средний по России корректирующий коэффициент может равняться 1,118. На него следует умножать количество учащихся на одного учителя. Если мы умножим 15 на 1,118, то получим среднее по России соотношение: на одного педагога – 13,4 ученика. Но не 15, как того требует методика! Последнее нереально и дискредитирует саму идею эффективности в системе образования».

Каковы же с точки зрения методики самые «неэффективные» субъекты РФ, которым требуется радикальная реформа образования? Это Ивановская, Калининградская, Московская, Новгородская, Псковская, Тверская области и Республика Чувашия.

Предложенная методика оценки эффективности наносит удар по тем субъектам РФ, которые хотели бы поднять своим учителям зарплату. Чем она выше, тем больше неэффективных расходов насчитывается региону. Ведь количество педагогов и размер их заработной платы являются ключевыми компонентами формулы расчета. А «избыточный персонал», который обнаружился с помощью методики в школах РФ, составляет 27% всех учителей.

«Методика, предложенная правительством, так или иначе оценивает организацию сети в регионах, – отметила директор Центра прикладных экономических исследований и разработок ИРО ГУ–ВШЭ Татьяна Абанкина. – Но организация сети уже не соответствует моменту, и резервы ее реформирования во всех субъектах РФ исчерпаны. Органы управления образованием не в состоянии повлиять на ситуацию. Они могут только сокращать учителей и закрывать отдельные образовательные учреждения.

Поэтому, на мой взгляд, больше не имеет значения, будет ли в методике соотношение учитель – ученики равняться один к пятнадцати, один к двенадцати или к двадцати пяти. Жираф не может бегать со скоростью 25 км/час. Если мы зададим ему скорость 12 км/час, возможно, найдутся три особи, которые с этим справятся. Тогда все скажут: эти три жирафа бегут, а другие почему не могут? Пусть остальные равняются на лучших!

Будь показатель учитель – ученики один к двенадцати, возможно, где-то оставалась бы иллюзия, что можно еще справиться, что-то сделать за счет внутренних резервов. Но у нас этих иллюзий нет. Регионы больше бежать не могут».

«Думаю, что ситуация будет развиваться в негативном ключе, – считает Наталия Типенко. – В России почему-то всегда получается, что мы выбираем худший из вариантов. Людские ресурсы растрачиваются на то, чтобы выстраивать ложные приоритеты и расходовать энергию на неправильные цели. И система начинает якобы работать на оптимизацию, повышение эффективности, которые между тем не являются ни оптимизацией, ни эффективностью, ни результативностью, ни качеством».

Директор ИРО ГУ–ВШЭ настроена не так пессимистично.

«Если что-то и может противостоять злонамеренности той или иной политики, – возражает Ирина Абанкина, – так это публичность и общественное экспертно-аналитическое обсуждение. В наших силах вступить в диалог с Минобрнауки. Кроме того, представленная работа позволяет при коллективном рассмотрении влиять на процесс принятия решения и, возможно, что-нибудь изменить».

«Сегодня благодаря исследованию Центра универсальных программ мы можем убедиться, что все показатели “неэффективности“ в значительной степени зависят от одного-единственного критерия в формуле расчета, – признала в заключение Ирина Абанкина. – Ценность этого исследования в том, что оно выявило вклад каждого фактора в проблему “неэффективных расходов“, то, как при заданных параметрах в регионах не остается никаких резервов для проведения внутренней политики. Показало оно и то, как можно изменить эти факторы и к каким результатам это приводит при пересчете.

Данное исследование поможет министрам образования субъектов РФ составить обоснованные отчеты, почему в их регионе неприменима методика Минрегионразвития. Если министры сумеют обосновать свою позицию, губернаторы их поддержат, так как отлично понимают, что при такой системе подсчета у них будет 700 миллионов неэффективных расходов, а не 3 миллиарда, как им насчитали сейчас в Минрегионразвития!»