Система государственно-общественного оценивания деятельности ОУ как составляющая управления качеством образования

В нашей стране общественность (особенно родительская) слабо организована и не всегда компетентна в рассматриваемом вопросе. В основном общественные организации нацелены на эпизодическое взаимодействие со школами. Часто оно организуется для лоббирования собственных интересов, создания благоприятного социального имиджа. Источником социально-педагогических инициатив по расширению участия общественности в оценивании работы ОУ чаще всего являются федеральные и региональные органы управления образованием (публичные заявления, декларации в нормативных документах, критерии оценки в нацроекте «Образование» и т.п.). Это обостряет страх «самому себя выпороть», ибо оценивание у многих из нас с детских лет ассоциируется с непониманием, санкциями, стремлением избежать наказания или борьбой за получение поощрения.

Однако несмотря на сложность и неоднозначность ситуации, постепенно накапливается позитивный опыт общественного участия. Инициативу по привлечению граждан начинают проявлять сами образовательные учреждения, прежде всего, инновационные. По-видимому, они более других нуждаются в общественном признании, осознают необходимость взаимодействия с местным сообществом в целях изучения образовательного запроса, поиска ресурсов развития; не боятся рисковать.

Таким образом, сегодня появилась возможность от сугубо теоретических построений и рассуждений о необходимости перехода от контроля к управлению качеством образования, от доминирования государственной оценки к системе государственно-общественного оценивания уйти к анализу практики общественного участия в оценивании деятельности ОУ как составляющей управления.

Предварительно заметим, что оценивание выполняет не только диагностическую и прогностическую функции, необходимые для планирования, проектирования и коррекции. Оно мотивирует. В теории и практике образования давно зафиксировано: показатели и критерии, выделенные для контроля, начинают оказывать обратное влияние на цели, в определенном смысле нормируют их. Образовательная система сосредотачивается на отработке именно того результата, который будет подвергаться оцениванию. То есть управление может осуществляться путем изменения содержания оценивания. Немаловажное значение, с точки зрения управления качеством образования, имеет и организация этого процесса.

Анализ механизмов управления качеством образования, которые «включают» различные процедуры³ разбора деятельности ОУ, позволяет выделить два принципиально различных подхода.

Первый условно назван механизмом внешнего контроля и стимулирования. Оценивание в этом случае носит внешний характер, функции субъекта и объекта жестко разделены. Основным стимулом совершенствования труда является принятие по результатам проверки административных решений в отношении образовательного учреждения. Неизбежный побочный эффект – стремление школы показать свои сильные стороны и скрыть слабые, не обсуждать проблемы и недостатки.

Идея организационного отделения работы от ее оценивания получила распространение за рубежом в конце 60-х годов как «система программирования, планирования и финансирования». В ее основе лежит принцип проверок и балансов. Логика здесь следующая: поскольку основная задача оценивания – обоснование бюджета следующего года, а человеку свойственно нежелание заниматься самокритикой, объективная самооценка невозможна, и оценивание должна осуществлять независимая организация. Однако нельзя считать, что «нежелание заниматься самокритикой» присуще человеческой природе и поэтому требуется внешний контроль. Необходимо понимать: он сам провоцирует защитные реакции.

В настоящее время в чистом виде механизм внешнего контроля реализован в таких, ставших уже привычными, процедурах оценивания, как лицензирование и государственная аккредитация.

Разумеется, когда речь идет о финансировании, поощрении или наказании, функцию оценивания должно проводить отдельное подразделение, которому никакие ограничения не мешают давать честные оценки. В этом отношении такая стратегия не вызывает возражений. При ее применении возможен выход на дифференцированную оценку (соответствие минимальным требованиям «стандартов» и оценка качества со встроенными механизмами стимулирования эффективно работающих школ). Именно такой подход реализован в рамках нацпроекта «Образование» и других конкурсов. Участие общественности в этом случае необходимо, прежде всего, для обеспечения прозрачности и надежности оценивания.

Второй механизм условно назван механизмом согласования. Он основан на тесной кооперации исполнителя и оценщика. Оценивание строится как совместная деятельность внешних экспертов, администрации, педагогического коллектива. Это позволяет оптимизировать интерпретацию полученных данных, снимает барьеры общения, защитные реакции. Результатом экспертизы обычно является не только количественная, но и качественная (описательная) оценка, дающая более полную и менее искаженную информацию. Стремление скрыть проблемы в этом случае отсутствует, поскольку результаты экспертизы не служат основанием для принятия административных решений, например, присвоить или не присвоить школе тот или иной статус, поощрить либо нет.

Значимым также является включение обучающихся, их родителей, представителей общественных и общественно-профессиональных организаций, органов местного самоуправления и т.п. При этом необходимо помнить: механизм согласования работает эффективно в том случае, если образовательное учреждение само инициирует проведение экспертизы с целью анализа ситуации, определения направления и средств развития, формирования вариативной составляющей образовательной программы и т.п.

Каждый из механизмов имеет свои возможности и ограничения. Методики оценивания, строящегося на основе механизма внешнего контроля, отличаются «измерительно-испытательной направленностью». Они могут применяться для отбора, оценки ситуации, однако ставят оцениваемого в пассивную позицию ожидающего вердикта эксперта. Конечно, даже стандартное тестирование предметных знаний и умений может привести его участников к тем или иным открытиям, но эта вероятность значительно возрастает при создании специальных условий, переносе акцентов с контроля на консультирование.

Понимание механизмов приводит к выводу, что общественное участие в нем имеет смысл в плане не столько контроля и оценки, сколько общественной экспертизы, публичного обсуждения решений, принимаемых по ключевым вопросам функционирования и развития, «выращивания» партнерских отношений в образовании и партнерского отношения к образованию. И этот теоретический вывод на сегодняшний день подтверждается практикой.

В настоящее время доминирующие у нас в стране – внешний контроль и стимулирование (лицензирование, аккредитация, рейтингование образовательных учреждений, в том числе в рамках конкурсов). Оценочные процедуры, в основе которых лежит механизм согласования, в отечественном образовании представлены слабо. В той или иной мере они могут быть реализованы при развитии практики публичной отчетности и общественной (общественно-профессиональной) аккредитации. Все зависит от того, какое направление развития данных процедур будет принято.

Дело в том, что относительно развития практики публичной отчетности школ существует два противоположных взгляда.

Первый: информация публичного отчета служит для контроля общественности за деятельностью образовательного учреждения, используется при проведении государственной аккредитации. В предельном случае речь идет о том, что аккредитация должна иметь форму публичной защиты с обязательным докладом руководителя ОУ с последующим обсуждением.

Второй: публичный доклад направлен на общественность, и обсуждение его должно носить неформальный характер, строиться как диалог общественности, администрации и органов самоуправления. Более того, общественные представители принимают участие в подготовке доклада, а сам он обязательно включает результаты изучения общественного мнения об ОУ. Информация публичного доклада не может быть основанием для получения школой каких-либо привилегий или принятия санкций, поскольку это не дает вести откровенное обсуждение существующих проблем.

Первое из названных направлений предполагает построение на основе механизма внешнего контроля и стимулирования. Второе – предусматривает включение механизма согласования. Существует и третье мнение, усредненное, ищущее баланс между описанными подходами.

Анализ альтернативных вариантов показывает, что организация диалога-обсуждения публичного доклада в сравнении с использованием его информации при проведении государственной аккредитации создает лучшие условия для появления следующих эффектов:

– достижение договоренности с общественностью относительно целей развития образовательного учреждения;

– рост гибкости, открытости школы, ориентированности на обучающегося;

– коррекция образовательного процесса с учетом требований потребителя;

– рост ресурса доверия и поддержки ОУ, развитие социального партнерства (а в будущем – и экономического);

– понимание совместной ответственности родителей и школы за судьбу ребенка (для общеобразовательных учреждений), обучающихся, педагогов и администрации за качество образования (для учреждений профессионального образования).

Таким образом, именно оценивание публичного доклада, строящееся на основе механизма согласования, может обеспечить диалог общества и системы образования. Использование процедуры обсуждения для усиления внешнего контроля над ОУ, принятия решения о государственной аккредитации не просто недостаточно эффективно, но опасно.

Конечно, данными доклада может пользоваться любой заинтересованный субъект, в том числе рейтинговые агентства, организации, занимающиеся оценкой качества образования, органы управления образованием и т.п., однако речь идет только об опубликованном тексте. Публичный доклад должен содержать обязательную официальную информацию⁴, а вся дополнительная публикуется только по желанию ОУ, которое вправе сообщать о себе лишь лучшее. О недостатках же можно судить уже по тому, чего нет в перечне достоинств⁵. Процедура обсуждения должна оставаться неприкосновенной и, в некотором роде, закрытой.

Что же касается процедуры общественной аккредитации, то в соответствии с п. 25 ст. 33 Закона РФ «Об образовании» образовательные учреждения могут получать ее в различных российских, иностранных и международных общественных образовательных, научных и промышленных структурах. Она не влечет за собой дополнительных финансовых обязательств со стороны государства.

По-видимому, в связи с этим и в силу неразвитости института гражданского общества в нашей стране, отсутствия признания его оценки в системе образования общественная аккредитация пока слабо востребована. Последнее не означает, впрочем, отсутствия потенциала. Условием его раскрытия может стать разработка механизмов, учитывающих общественную аккредитацию в процедуре государственной аккредитации (ГА).

По-видимому, данный путь более перспективен, чем расширение участия общественности в ГА за счет увеличения количества ее представителей в экспертной комиссии, расширения их функционала, дополнения перечня показателей ГА и перехода к их дифференцированной оценке⁶. Дело в том, что перечисленные изменения усложняют процедуру государственной аккредитации, делают ее более ресурсоемкой, могут провоцировать возникновение в образовательном учреждении психологической напряженности. Собираемый массив информации оказывается излишним для принятия решения об установлении (подтверждении) государственного статуса ОУ (его типа и вида).

В то же время, рассматривая возможность развития института общественной аккредитации через учет результатов в процедуре ГА, следует признать: несмотря на наличие прецедентов⁷, организационные, методические, нормативно-правовые предпосылки для этого пока недостаточны. Однако в перспективе при использовании двух взаимодополняющих механизмов управления качеством образования в процессе его оценивания⁸ именно такой вариант развития системы государственно-общественной аккредитации может лучше других решать задачи обеспечения объективности и прозрачности процедуры ГУ, стимулирования развития образовательного учреждения, обеспечения новыми средствами оценки качества образования.

Кстати, сегодня активное развитие практики общественной (общественно-профессиональной) аккредитации происходит в высшем профобразовании. Организованная в соответствии с международными требованиями общественная аккредитация ориентируется на оказание консалтинговых услуг, помощь вузу в повышении эффективности деятельности: обеспечение конкурентоспособности ОУ и выпускников на рынке труда.

Обычно процедура занимает продолжительное время в отличие от ГА, проводимой в сжатые сроки. По сути, речь идет об образовательном аудите по запросу образовательных учреждений. Недостатки, выявленные в ходе проверки, устраняются вузом вплоть до достижения им установленных общественной профессиональной организацией стандартов качества образования, что и является основанием для выдачи свидетельства об общественной аккредитации.

Таким образом, развивающаяся практика основывается на приоритетном использовании в оценочной деятельности механизма согласования. Если эту линию продолжить, а прецеденты дублирования содержания и организации общественной и государственной аккредитации устранить, то рассматриваемые процедуры будут органично дополнять друг друга и способствовать повышению качества.

Для развития предлагаемой системы требуется решение многих задач.

Во-первых, государство должно делегировать часть полномочий общественным (общественно-профессиональным) организациям и разработать нормативные основы признания результатов общественной аккредитации и негосударственной оценки качества образования при проведении ГА.

Во-вторых, необходимо разработать требования к организациям, проводящим экспертизу образовательных программ и оценку качества, которые будут гарантировать профессионализм и объективность, а также соответствие деятельности организации законодательству Российской Федерации и региональным законодательным актам.

В-третьих, важно обеспечить научно-методическую и организационно-правовую поддержку.

Общественные (общественно-профессиональные) структуры должны обязательно проходить процедуру внешней оценки и получать признание Рособрнадзора или органа исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющего управление в образовательной сфере. Это не значит, что государство станет руководить организацией. Речь идет о признании качества оценивания, соответствия законодательным и нормативным требованиям. В ином случае использование результатов такой аккредитации при проведении ГА невозможно.

В общем виде компетенции независимых аккредитационных структур могут быть сформулированы следующим образом:

• анализ и оценка качества образовательных услуг, предоставляемых образовательными учреждениями;

• помощь и содействие ОУ в повышении эффективности, конкурентоспособности и устойчивости в различных направлениях их образовательной деятельности;

• принятие на себя ответственности по заверению общественности, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки и органов управления образованием на местах в качестве образования в отдельно взятом ОУ.

Реализация данных полномочий требует специфической организации общественной аккредитации, позволяющей проводить не только и не столько контроль, сколько консультирование, обсуждение, обучение сотрудников и администрации аккредитуемого ОУ. В качестве условия проведения можно ввести принцип неразглашения промежуточных результатов экспертизы, когда школа имеет возможность исправить недостатки, выявленные в процессе общественного контроля и оценки.

При разработке и совершенствовании нормативно-методической документации, обеспечивающей сопряжение процедур государственной и общественной аккредитации, важно разрешить существующее в действующих документах противоречие: общественно-профессиональные организации, собираясь проводить аккредитацию, требуют наличия у образовательного учреждения статуса ГА.

Истоки этого противоречия  – в том, что за основу при составлении документов были взяты американские и европейские образцы, где говорится о тех случаях, когда аккредитация осуществляется региональными организациями (в Америке) или национальными агентствами (в европейских странах). Эта процедура по сути аналогична лицензированию ОУ в Российской Федерации.

В то же время аккредитация отдельных образовательных программ в зарубежных странах производится общественно-профессиональными агентствами и нацелена на проверку объема, уровня и качества получаемого образования. Именно таким образом исключается дублирование: общественно-профессиональная аккредитация не противопоставляется ГА образовательного учреждения в целом, а естественным образом дополняет ее.

Выход из сложившейся ситуации связан с принятием нескольких решений:

– условием прохождения общественной аккредитации должно стать наличие не ГА, а лицензии на право образовательной деятельности (общественно-профессиональные организации должны внести соответствующие изменения в свои документы);

– в переходный период программная аккредитация может осуществляться либо государственными аккредитационными органами, либо признанными государством независимыми аккредитационными структурами с последующим рассмотрением их заключения при проведении ГА (в перспективе проведение программной аккредитации возможно полностью передать признанным государством независимым аккредитационным структурам);

– в любом случае общественная (общественно-профессиональная) программная аккредитация должна определять не только соответствие минимальным требованиям государственных образовательных стандартов, но использовать более высокие стандарты качества.

Итак, развитие системы оценивания деятельности ОУ в настоящее время может пойти разными путями. Отечественные традиции в области управления тяготеют к административному решению вопросов, активному использованию механизма внешнего контроля и стимулирования.

Если данный механизм сохранит, а тем более усилит свое положение в системе оценивания, мы рискуем получить достаточно противоречивый результат: систематический контроль деятельности школ, налаженная система предоставления вышестоящим органам информации при отсутствии изменений, направленных на обеспечение современного, доступного и качественного образования. Такой сценарий способствует консервации состояния системы, поскольку не работает на формирование рынка образовательных услуг, не ориентируется на требования потребителей. Управление качеством подменяется контролем.

Реальное же управление качеством возможно лишь при развитии оценивания, в основе которого лежит механизм согласования, рациональном сочетании «развивающего» и «контролирующего» оценивания. Для того чтобы пойти по этому пути, необходимы немалые усилия и органов управления образованием, и самих образовательных учреждений. А самое сложное – понять, что качество возникает не из подконтрольности, а на основе доверия и открытости.