Сверим часы?

Нельзя сразу не отметить, что наметился переход от единичных примеров эффективной практики к широкой институционализации механизмов общественного участия. В значительном числе российских регионов разработана нормативно-правовая и инструктивно-методическая база.

Из-за дефицита на федеральном уровне нормативного правового регулирования субъекты Российской Федерации вынуждены были реализовывать самостоятельные подходы к решению этого вопроса.

И пилотным регионом в 2006 г. стал Ханты-Мансийский автономный округ – Югра.

Местный закон определяет наличие регионального государственно-общественного совета по образованию; закрепляет возможности создания советов по образованию органами местного самоуправления; вводит определение управляющего совета общеобразовательного учреждения; определяет дальнейшее развитие системы необходимых нормативных правовых актов региона, нормативных актов местного самоуправления, локальных актов ОУ.

Аналогичный подход использовали еще несколько регионов – Пензенская область и Якутия (у них законы приняты), Астраханская область (закон принят во втором чтении), Республика Карелия (документ – на согласовании в Министерстве юстиции), Тамбовская область (закон разработан).

Некоторые субъекты РФ ограничиваются принятием правительством региона нормативного правового акта о государтвенно-общественном управлении в системе образования или даже только на уровне образовательных учреждений. Это служит достаточным основанием для развертывания работы органов, реализующих государственно-общественный характер управления на уровне региона, муниципальных образований и школ.

Использованный в регионах, реализующих КПМО, подход, при котором субъект РФ задает конкурсные условия реализации государственно-общественного управления с последующим оформлением соответствующих договорных обязательств муниципальных образований, тоже продемонстрировал свою перспективность.

Правда, недостатком его реализации оказалось отсутствие детальных, четких критериев и требований к организационно-правовому оформлению участия общественности в управлении школой. Вследствие этого образовательные учреждения создавали различные формы под одинаковыми наименованиями и, наоборот, по-разному называли по сути однотипную форму самоуправления.

Достаточно широко сложилась практика имитации участия общественности в управлении школой, формального, а зачастую фиктивного выполнения региональных критериев и требований.

Механизмы общественного участия в оценке качества образования (общественные экспертиза, наблюдение) получили оформление в региональных концепциях систем оценки.

Самостоятельное продвижение регионы осуществили и в разработке нормативной и инструктивной регламентации публичной отчетности.

Практика показала, что традиционно используемая ссылка на п. 2 ст. 32 Закона РФ «Об образовании» («предоставление учредителю и общественности ежегодного отчета о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств») не решает задачи реального обеспечения доступности информации обо всех значимых аспектах деятельности учреждения для потребителей образовательных услуг. Этим текстом законодатель обязал ОУ ежегодно предоставлять общественности отчет и определил обязательную часть его содержания. Следовательно, образовательное учреждение не обязали предоставлять данные по другим сторонам деятельности. И «повеление» освещать вопросы качества образования, условий образовательного процесса и другие пункты уставной деятельности не имеет сегодня под собой оснований в федеральном законодательстве.

Требование публичной отчетности государственных и муниципальных ОУ также не получило нормативного правового закрепления и в типовых положениях об образовательных учреждениях различных типов и видов. Для методического обеспечения конкурса регионов, реализующих комплексные проекты модернизации, среди прочих документов разработали «Примерное положение о публичном докладе ОУ», которое не было утверждено.

Публичная отчетность регионального и муниципального уровней управления образованием даже в федеральных документах не упоминается в принципе.

Поэтому в отсутствии федерального законодательного обеспечения публичной отчетности образовательных учреждений и систем образования несомненный интерес представляет практика некоторых регионов регламентировать это на уровне регионального законодательства (упомянутые законы ХМАО – Югры, Пензенской области и других регионов).

К примеру, принято и действует Постановление Правительства ХМАО – Югры от 9 августа 2007 г. № 200-п «О форме публичного доклада в сфере общего образования Ханты-Мансийского автономного округа – Югры», которое закладывает основу становящейся системы правового регулирования публичной отчетности в системе общего образования региона.

В большинстве регионов–участников КПМО утверждено «Положение о публичном отчете (докладе) общеобразовательного учреждения», в отдельных территориях – положения о докладах регионального и муниципального уровней.

При этом за неимением четких норм и стандартов федерального уровня в некоторых российских регионах появились и внедряются довольно громоздкие модели публичных отчетов, порой дискредитирующих саму идею документа, ориентированного, в первую очередь, на потребителя.

Более того, отсутствие стандартов стимулировало появление иных форм отчетности. Так, в Саратовской области вводятся электронные паспорта, обеспечивающие доступ к исчерпывающей информации об образовательном учреждении для местного сообщества. Идею «цифрового паспорта» школы продвигает ИПОП «Эврика». На наш взгляд, эта тема нуждается в серьезном обсуждении. Попытка совместить «в одном флаконе» публичный отчет (доклад) и открытую информационную базу школы для исполнения ведомственных контрольно-надзорных функций, проведения аккредитации и лицензирования образовательного учреждения в дистанционном режиме может оказаться губительной для самой идеи публичного доклада, рассчитанного, прежде всего, на потребителей образовательных услуг и общественность в целом.

Решение проблемы предполагает – как вариант – набор связанных между собой форматов раскрытия учреждением информации о своей деятельности и системы соответствующих стандартов (правил, регламентов) подготовки, доступа к ним различных целевых групп.

остигнут заметный прогресс в методическом обеспечении. На региональном, муниципальном уровнях, в школах разработаны, апробированы и в ряде случаев внедрены конкретные модели, технологии и процедуры общественной аккредитации, общественной экспертизы, мониторинга общественного заказа, подготовки публичных докладов, обучения общественных управляющих.

При этом следует отметить распространение именно в сфере общественного участия в управлении и оценке качества такого перспективного типа документов, как регламент.

В Новосибирской области принят «Регламент проведения общественной экспертизы качества образования», в ряде регионов (Московская, Тамбовская области и др.) – регламенты участия управляющего совета в распределении стимулирующих выплат руководителям и работникам ОУ учреждений; о роли управляющего совета школы в подготовке публичного доклада; и т.п.

В качестве ведущей модели государственно-общественного управления получила признание модель управляющего совета (УС), разработанная и апробированная в двухлетнем федеральном эксперименте в 8-ми субъектах РФ (Москва, Московская область, Красноярский край, Ярославская, Воронежская, Самарская, Тамбовская области, Республика Карелия) группой под руководством А.А. Пинского и внедряемая сегодня как минимум в трети регионов. Она позволяет максимально глубоко и с полным пониманием их ответственности вовлечь широкие слои «образовательной» общественности (педагогической, родительской, ученической (из старшей ступени обучения)), а также людей вне школы в реальное стратегическое управление, соблюдая эффективный и рациональный баланс полномочий между коллегиальным стратегическим управлением и единоличным текущим руководством.

Сегодня организационная форма управляющего совета представляет собой, по существу, интегральную модель государственно-общественного управления на уровне образовательного учреждения. Все остальные известные организационные формы самоуправления являются в теоретическом плане частными случаями управляющего совета, а в практическом, организационно-управленческом – формами реализации отдельных сторон, свойств, функций и признаков УС.

Например, известный с конца 80-х гг. ХХ в. совет школы – коллегиальный орган, который не имеет в обязательном порядке в своем составе кооптированных из «внешкольной» общественности членов и представителя учредителя; членство в нем не является обязательным для руководителя школы. Дальнейшим простым «вычитанием» у управляющего совета реального перечня управленческих полномочий с правом принимать по ним окончательные и не требующие согласия школьного директора решения получаем заявивший о себе после 1992 г. совет общеобразовательного учреждения.

Несколько изменив перечень полномочий по управлению учреждением и способы формирования, увидим известную теперь модель наблюдательного совета в автономном учреждении.

Если же вывести из управляющего совета представителей обучающихся, педагогов и оставить в нем без полномочий по принятию обязательных решений только «внешкольных» попечителей и родителей, оказывающих школе благотворительную помощь, появится попечительский совет школы.

Аналогично можно осуществить редукции управляющего совета к традиционным совещательным формам самоуправления – педсовет, ученический совет, родительский комитет...

К сожалению, некоторые регионы нарушили целостность модели управляющего совета. Они ориентировали людей в основном на распределение стимулирующей части фонда оплаты труда работников и тем самым не только сломали логику включения общественности в управление школой, но и вынуждены были, нарушив законы управленческой науки, имитировать такое вовлечение.

Инновационной для российской системы образования стала подготовка общественных управляющих, членов органов государственно-общественного управления. Создание большого количества УС ввело в руководство школами десятки тысяч представителей общественности и местного сообщества. Их потребность в знаниях о современной школе и управлении ею невозможно было удовлетворить в рамках традиционных форм информационно-просветительской работы и через сеть учреждений повышения квалификации работников образования.

Существенную роль в методическом обеспечении работы с «непрофессионалами» сыграл проект, реализованный в 2004–2006 гг. при поддержке Британского Совета, когда группой исследователей и практиков во главе с А.А. Пинским были созданы первое в отечественной практике пособие для обучения и учебно-методические комплекты для преподавателей-тьюторов.

Сегодня программы обучения реализуются в различных непрерывных и дискретных, а также очных и дистанционных вариантах. В частности:

• дискретно (то есть с перерывами), помодульно, в лекционно-семинарской форме на базе специализированной организации повышения квалификации (например, 6 модулей по 2 учебных дня и 12 учебных часов в каждом);

• дискретно, в форме серии модульных учебно-проектировочных семинаров (например, 3–4 семинара по 2–3 дня каждый);

• дискретно, в форме включения части тем программы в регулярную деятельность школы в течение всего учебного года или ряда лет: скажем, в методическую работу с педагогическими кадрами в общеобразовательном учреждении (для школьных управляющих–профессионалов) и в виде внутришкольного родительского всеобуча (для школьных управляющих–непрофессионалов);

• дискретно, в виде разовых мероприятий (конференций, круглых столов и т.п.).

Наибольшие трудности возникают при попытках организовать обучение в форме традиционного непрерывного систематического 72-часового учебного курса (как правило, на базе специализированной организации повышения квалификации). На наш взгляд, наиболее перспективно развитие практики дистанционного обучения (непрерывно или дискретно) с помощью специализированных интернет-сайтов, электронной почты, мультимедийных интерактивных учебных пособий .

О переходе от локальных к системным формам работы в этом направлении свидетельствует появление инструментов информационно-методического обеспечения. Так, в Тамбовской области издается журнал «Школьный управляющий», а в Московской – создан сайт «Общественный управляющий».

Особую актуальность приобретает подготовка учащихся. Системная работа по обучению этой категории школьных управляющих проводится в Астраханской, Тамбовской областях, Республике Карелия, ХМАО – Югре. Летом 2008 г. по инициативе сельской школы п. Борское Гвардейского района Калининградской области состоялась первая летняя школа общественного управления. Летом 2009-го было запланировано проведение межрегиональной летней школы, в которой собирались принять участие представители школьных управляющих советов Калининградской и Архангельской областей и Республики Карелия.

Успешное развитие этой практики позволит не только оснастить необходимыми знаниями и навыками, пожалуй, самую активную на сегодняшний день часть общественности. Речь идет о подготовке нового поколения к работе в управляющих советах (в недалеком будущем – в качестве родителей и кооптированных членов).

В области массового привлечения людей получают распространение инструменты «продвижения» системы государственно-общественного управления, «событийного маркетинга»: Первая региональная конференция школьных общественных управляющих в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре, съезд попечителей в Бурятии, слет лидеров государственно-общественного управления образовательными учреждениями Московской области и т.п.

На региональном и муниципальном уровнях внедряются формы стимулирования общественного участия, информационной открытости и публичной отчетности школ. Например, в Астраханской области успешно проведен конкурс «Лучший управляющий совет», в Томской – «Лучший орган местного самоуправления по развитию государственно-общественного управления образованием», в Тамбовской – состязание областных сайтов муниципальных органов управления образованием и интернет-ресурсов ОУ.

Системными эффектами расширения общественного участия в формировании образовательной политики и управления можно рассматривать следующие:

• общественность получила признание в качестве полноправного субъекта образовательной политики, а общественный заказ признан важнейшим основанием для формирования стандартов образования – требований к его результатам и условиям организации образовательного процесса;

• привлечение общественности к оценке и стимулированию качества образования выступает действенным инструментом улучшения работы педагогических работников;

• политика информационной открытости позволяет обеспечить права потребителей образовательных услуг и конкурентоспособность учреждений в условиях нормативного подушевого финансирования.

Самая важная задача в среднесрочной перспективе – гарантировать качество и эффективность сформированных механизмов и конкретных инструментов общественного участия.

Ключевую роль в этом процессе должно сыграть повышение квалификации управленческих кадров и подготовка общественных управляющих. При этом важно обеспечить как включение в содержание подготовки имеющегося опыта лучших практик, так и непосредственную организацию программ ПК, стажировок на базе учреждений, демонстрирующих качественные образцы внедрения государственно-общественного управления.

Существенную роль в дальнейшем развитии процесса институционализации участия общественности в формировании и реализации образовательной политики, преодолении выделенных проблем, закреплении и развитии системных эффектов призвано сыграть осуществление Национальной образовательной инициативы «Наша новая школа» и «Основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 г.».

Разработанная Минобрнауки России по поручению Президента Д.А. Медведева «Наша новая школа» предусматривает открытость школьного управления, расширение практики деятельности школьных советов.

В документе, подготовленном Правительством РФ (от 17 ноября 2008 г. №  1663-р), говорится, что «важнейшими направлениями формирования новой социальной модели станут общественный диалог, развитие механизмов социального партнерства», «будет обеспечено широкое внедрение общественно-государственных форм управления в системе общего образования, создание во всех образовательных учреждениях советов самоуправления (управляющих советов). Они получат право влиять на распределение стимулирующей части фонда оплаты труда учреждения в зависимости от результатов работы каждого учителя и руководства школы. К 2012 году управляющие советы будут действовать во всех учреждениях общего образования.

Следует внедрить систему публичной отчетности организаций, реализующих образовательные программы общего образования, сформировать механизмы общественно-профессиональной экспертизы образовательных программ».

Более того, по мнению участников прошедшей конференции, принципы государственно-общественного управления, социального и частно-государственного партнерства должны быть положены в основу деятельности по реализации Национальной образовательной инициативы и основных направлений деятельности Правительства РФ по комплексной модернизации образования. Это приведет к консолидации государства, общественности, бизнеса вокруг целей обновления российской школы и их успешному достижению.

Участники встречи «Лучшие практики общественного участия в формировании и реализации политики в сфере образования» пришли к общему мнению о том, что решение многих существующих проблем и дальнейшее совершенствование механизмов участия общественности в формировании образовательной политики может быть обеспечено широким использованием принципов саморегулирования (вместе с необходимыми мерами дальнейшей государственной поддержки и нормативного правового обеспечения на основе реализации в системе образования в целом и в ее общественном секторе). Возможности для реализации этих принципов открыты Федеральным законом «О саморегулируемых организациях» (от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ).

Для этого действующим в сфере образования некоммерческим организациям и общественным объединениям, образовательным учреждениям и органам управления образованием, реализующим эффективные модели участия общественности, нужно организационно оформить ассоциированное саморегулируемое сообщество.

Его перспективные задачи на ближайший период:

• реализация сетевых механизмов распространения лучших практик государственно-общественного управления, публичной отчетности, подготовки общественных управляющих и тьюторов;

• создание Кодекса лучшей практики общественного участия в управлении образованием;

• внедрение механизмов общественной экспертизы и общественного аудита в системе государственно-общественного управления.

Такое саморегулируемое сообщество должно разработать и использовать инструменты и процедуры оценки и мониторинга соблюдения сообществом принятых стандартов. В системе подобных инструментов и процедур центральное место должны занимать:

• процедуры сертификации сообществом программ и УМК подготовки общественных управляющих; общественных экспертов; общественных наблюдателей; тьюторов, осуществляющих подготовку общественных управляющих;

• процедуры аудита (анализа эффективности и экспертной оценки) саморегулируемым сообществом деятельности органов государственно-общественного управления всех уровней.

Институт развития государственно-общественного управления в образовании в настоящее время осуществляет разработку предложений по организационно-правовым формам реализации в системе образования в целом (и в ее общественном секторе – в частности) принципов саморегулирования, создания ассоциированного саморегулируемого сообщества, результаты чего будут представлены профессиональному сообществу и широкой общественности.

ИРГОУ намерен предложить формирующемуся саморегулируемому сообществу (ассоциации):

• модели и формы реализации сетевых механизмов распространения наиболее удачных образцов государственно-общественного управления, публичной отчетности, подготовки общественных управляющих и тьюторов; внедрения механизмов общественной экспертизы и общественного аудита в системе государственно-общественного управления;

• эффективный подход к разработке стандартов государственно-общественного управления в образовании, публичной отчетности, программ подготовки общественных управляющих, процедур и регламентов их сертификации, аудита, общественной экспертизы.

Первым шагом в рассматриваемом направлении явился осуществляемый в рамках тематического альянса проект ИРГОУ и Центра социальных технологий «Гарант» (при поддержке Департамента государственной политики в образовании Минобрнауки России) по выявлению, систематизации и распространению лучших практик общественного участия в формировании и реализации политики в сфере образования.

Итогом данного проекта станет формирование Кодекса лучшей практики – систематизированного свода правил и процедур, которые в настоящий момент могут считаться наиболее эффективными способами общественного участия в формировании и реализации политики в образовании. Кодекс будет содержать банк (библиотеку) успешных моделей и технологий, апробированных в регионах РФ. Он рассматривается как способ трансляции передового опыта, инструмент для проведения эталонной оценки и форма общественной аккредитации уровня качества государственно-общественного управления на основе стандартов, принятых в саморегулируемом сообществе.

Приглашаем к сотрудничеству (irgouo@gmail.com) специалистов региональных и муниципальных органов управления образованием, руководителей и сотрудников ОУ, преподавателей организаций повышения квалификации, представителей общественных объединений, школьных общественных управляющих – всех, кому важна тема развития общественного участия в управлении.