Вывески на школах придется поменять

Финансировать программы, а не учреждения

«Ситуация в российском образовании в корне изменилась, – говорит директор Института развития образования ГУ–ВШЭ Ирина Абанкина. – Теперь руководитель ОУ не может претендовать на 15 процентов гимназической надбавки, если не реализует соответствующие образовательные программы. Его должны спросить: «У тебя на вывеске написано “гимназия“. Но почему мы обязаны давать тебе “гимназические“ деньги? Каково у тебя качество образования? Какие программы? Соответствуют ли они гимназическому уровню?».

Во всем мире финансируются не школьные коллективы, а образовательные и культурно-социальные программы, реализуемые школой. Так, в Калифорнии директора долгие годы с неохотой принимали индейцев и афроамериканцев. Чтобы сохранить численность национальностей в школах штата и обогатить культурные представления детей, руководители образования назначили калифорнийцам особый норматив финансирования: за ученика-индейца – три нормы «белого» учащегося, за афроамериканца – две. И в течение месяца школы не просто осуществили полный набор: администрации образовательных учреждений даже стали бороться за право учить «цветных» ребятишек.

На сегодняшний день в регионах России стремятся к наибольшей отдаче от финансирования школ. Отныне для получения дополнительных денег мало иметь вывеску «гимназия». Тип и вид ОУ должен напрямую зависеть от реального содержания образования. Правда, эта установка порождает свои трудности: чиновникам, проводящим аккредитацию, необходимо иметь точный перечень программ, реализуемых в каждом виде.

Российские экономисты подсчитали: невозможно создать Типовое положение под каждую образовательную программу – это сократит их количество и ухудшит качество образования. «Для нас удобны рамочное регулирование и дальнейшее финансирование разнообразных программ», – подчеркнули они.

Присутствовавшие на семинаре высказали свои сомнения в том, что при упорядочивании типологии школьные программы и впрямь останутся разнообразными.

«Кому мешает, что у нас много видов ОУ? – заметил ректор Московской высшей школы социальных и экономических наук Анатолий Каспржак. – Управлять трудно? Легче было бы, если бы был один тип учреждения – общеобразовательная школа. И аттестацию проводить хорошо. Но тогда – снова в СССР».

«Пересмотр нужен, чтобы определить право ОУ на реализацию образовательной программы, – возразил ректор Академии социального управления Марк Мусарский. – Финансируется программа, но вести-то ее можно по-разному».

С 2009 года статус ОУ будет по-прежнему определяться при аккредитации. Однако для привлечения внимания к образовательных программам учредителю прежде придется серьезно заняться вывеской на школьной здании. И в этом ему понадобится опираться на разрабатываемые сейчас федеральные документы.

Сегодня типы и виды московских образовательных учреждений серьезно отличаются от тех, что есть, к примеру, в Хабаровске или Саратове. Только в столице 42 вида ОУ, множество нормативов и поправочных коэффициентов.

Нередко норматив финансирования учебного центра превращается из 56-ти тысяч в 400 тысяч лишь из-за отсутствия четких показателей видовых отличий.

Кроме того, изобретательная школьная администрация, как это бывало не раз, может скомбинировать у себя набор из разных видов ОУ и получать финансирование по всем из них, но отчитываться – по одному. Называется это «комбинированные виды ОУ».

Пересмотр типологии общеобразовательных учреждений проходит в России параллельно с работой по введению новых стандартов. Назвать точные сроки пока никто не решается. Однако необходимость этой практики признают все. «Сегодня мы в значительной степени продолжаем финансировать вывески на образовательных учреждениях, – сказал проректор ГУ–ВШЭ Исак Фрумин. – Построить нормативную базу вокруг предоставления услуги – это точная и правильная идея.

Важный вопрос – как обеспечить переход от этой социальной реальности к финансированию содержания образования».

На вопросы обозревателя «Управления школой» отвечает Артемий Рожков, директор Центра правовых прикладных разработок Института развития образования ГУ–ВШЭ.

– Артемий Игоревич, говорят, сегодня результат любой аккредитационной экспертизы можно оспорить в суде. Это не преувеличение?

– Государственная аккредитация в общем образовании осуществляется без федеральных стандартов и нормативно утвержденной типологии общеобразовательных учреждений. В России есть положение, которое определяет процедуру аккредитации. Но отсутствуют два ключевых критерия, по которым она проводится.

Первый – федеральный государственный образовательный стандарт. С юридической точки зрения, базисный учебный план нельзя считать госстандартом.

Второй отсутствующий критерий – четкая типология учреждений общего образования и показатели их деятельности, необходимые для определения. Поскольку в процессе государственной аккредитации предусматривается установление типа и вида, без такой типологии и показателей осуществлять деятельность невозможно.

Оба критерия тесно связаны между собой. Ведь в разных видах учреждений – свои особенности реализации стандартов. Содержание образования в лицее или гимназии – не то, что в коррекционной школе или кадетском корпусе.

– По закону, образовательная программа определяет содержание образования, его уровень и направленность. Может быть, на это и нужно опираться при составлении новой типологии?

– По нашему мнению, выделение типов ОУ следует производить именно по этому основанию. Для выделения видов в рамках каждого типа должны быть установлены четкие показатели. Сегодня их нет. В лучшем случае, видовые характеристики разработаны и введены региональным нормативным актом (как это фактически произошло, например, в Москве). В худшем – «витают в воздухе», не подкрепленные никакими документами.

Поскольку лицензирование и государственная аккредитация на уровне общего образования осуществляются субъектами Российской Федерации, региональные образовательные чиновники нашли поле для творчества. Определяя вид ОУ, могут сослаться на научную или методическую литературу, бытующую в регионе, или просто на «сложившееся мнение». А это открывает дорогу произвольным решениям.

– Но ведь вся система российского образования основана на методических рекомендациях, «сложившихся мнениях» и прочем. Почему возникла необходимость менять их в данном случае на нормативные акты?

– Методические рекомендации – вещь в системе образования привычная, но они годятся только для вопросов, связанных с содержанием. Когда мы говорим о статусе, о правовой процедуре, должен существовать конкретный нормативный акт.

Сегодня в России произошло в той или иной степени обновление типологии вузов и учреждений начального и среднего профессионального образования. Идет активный пересмотр типологии учреждений высшего образования. Даже в дошкольной сфере принято новое Типовое положение. А вот типовые положения для учреждений общего образования не пересматривались уже давно. Поэтому упорядочивание типологии в недалеком будущем ожидает и школы.

– Можно возразить, что все типы и виды ОУ перечисляются в Типовом положении об общеобразовательном учреждении. Что еще можно к этому добавить?

– Нам кажется, следовало бы не добавить, а уточнить и откорректировать. В положении, принятом Постановлением Правительства от 16 марта 2001 г., упоминается шесть видов ОУ: начальная, основная, средняя общеобразовательные школы, средняя общеобразовательная школа с углубленным изучением отдельных предметов, лицей, гимназия. Но это далеко не все. В стране выделяются более 10-ти типов учреждений, реализующих общеобразовательные программы, а в их рамках – более 30-ти видов ОУ!

Однако получается при этом, что термин «общеобразовательное учреждение» юридически включает в себя только 6 названных видов, а остальные ОУ, реализующие общеобразовательные программы, остаются за его рамками. Такая дробность типов и видов, умножаясь на отсутствие единой критериальной базы, порождает трудноразрешимые коллизии. Складывается парадоксальная ситуация, когда в одном регионе общеобразовательная школа-интернат относится к типу общеобразовательных учреждений, а в другом – ее считают самостоятельным типом ОУ.

Возможно, вопрос упорядочивания типологии казался кому-то надуманным. Но только до начала нацпроекта «Образование». Помните проблемную ситуацию, которая сложилась с конкурсным отбором лучших школ? В 2006 г. в этом конкурсе победили некоторые коррекционные школы (скажем, специальная (коррекционная) общеобразовательная школа № 32 для глухих, плохослышащих и позднооглохших детей в г. Чебоксарах Чувашской Республики). Такие школы реализуют общеобразовательные программы. Но по существующей типологии не относятся к общеобразовательным учреждениям. Поэтому в 2007/08 гг. при утверждении списков школ-победителей Минобранауки РФ пришлось исключить из конкурса подобных соискателей. Школы этого не заслужили.

– Во многих регионах также действуют некие «нетиповые образовательные учреждения». Что они собой представляют?

– Их создание предусмотрено Законом «Об образовании», где говорится, что органы государственной власти и местного самоуправления могут создавать «нетиповые образовательные учреждения высшей категории для детей, подростков и молодых людей, проявивших выдающиеся способности» (ст. 50, п. 13). Критерии отбора таких учащихся определяются учредителем и доводятся до сведения общественности.

Где-то эта норма была воспринята как основание для создания лицеев и гимназий, куда детей принимают по конкурсу. В действительности эти так называемые «нетиповые ОУ высшей категории» имеют свидетельства о государственной аккредитации, где записан настоящий тип и вид. Учредители назвали их «нетиповыми», чтобы оправдать конкурсный набор.

Мы считаем, типология ОУ не должна включать в себя «нетиповые» учреждения, статус которых определяется прихотью учредителя. По опыту известно: эти школы всегда порождают проблемы – с приемом, итоговой аттестацией, выдачей документов об образовании, с нарушением прав работающих там учителей (наименования школ могут быть настолько оригинальны, что учителю потом трудно реализовать право на досрочное назначение трудовой пенсии).

– У директоров больше всего беспокойства вызывает следующий момент: при введении новой типологии могут пострадать уже существующие лицеи и гимназии…

– Нормативных основ для присвоения общеобразовательному учреждению статуса лицея или гимназии сегодня вообще не существует. Никто не спорит, что это престижные наименования: достаточно названия для привлечения учащихся и родителей. Однако всем известно: два лицея, находящиеся друг от друга через дорогу, – совершенно разные учреждения. При этом оба имеют одинаковый статус и регулируются едиными нормативными документами. Еще менее понятно, чем отличаются эти лицеи от расположенной по соседству гимназии. Зачастую их отличают только таблички.

Сегодня аккредитация лицеев и гимназий проводится по рекомендациям Минобразования, сделанным еще до 2004 г. Это документы методического, а не юридического характера. Юридические отличия лицея от гимназии указываются в Типовом положении, утвержденном Правительством в марте 2001 г. Однако двух строчек из Типового положения недостаточно. Необходимо четко прописать особенности в правовом статусе или организации образовательного процесса в том или ином типе ОУ. Только тогда мы можем выделить такое учреждение, создать подзаконную нормативную базу, обязательную для всех этих ОУ, претендующих на данный вид.

В противном случае наименования «лицей», «гимназия» всегда будут бежать впереди содержания образования.

Сегодня родители говорят: «Подумаешь, гимназия! Все школы сейчас стали гимназиями». Вот для этого и необходимо введение четкой типологии: родители должны по одному названию понимать, каковы реальные особенности общеобразовательного учреждения, которое они выбирают для своих детей, и быть уверены, что перед ними – не самозванцы. Информирование родителей – одна из важнейших целей. Если у нас не будет создано четкой типологии ОУ, то гимназиями и лицеями рано или поздно станут все вокруг.

– Нередко приходится слышать, что при упорядочивании типологии будет сведено к минимуму разнообразие образовательных учреждений. Может ли нововведение погубить вариативность?

– На мой взгляд, это недопонимание самой идеи создания другой типологии. Никто не посягает на вариативность. Ничего нового в области содержания образования мы не предлагаем. А говорим о юридической стандартизации, об установлении четких, закрепленных в подзаконных актах показателей отличия общеобразовательных учреждений друг от друга.

Что касается разнообразия… В России на сегодня существуют всего четыре вида вузов: федеральный университет, университет, академия и институт. И в рамках этих четырех видов вузов действуют абсолютно разные ОУ. Думаю, все согласятся, что МГУ и ВШЭ серьезно отличаются. Трудно поверить, но юридически это один вид вуза.

А в проекте типологии для учреждений общего образовании мы предлагаем пятнадцать видов! Как это может повлечь какие-то ограничения в содержании образования?

– Возможно, руководителям образования во многих регионах пересмотр типов и видов ОУ не понравится…

– Проблемы могут возникнуть в регионах, которые уже придумали и ввели собственную типологию. Нередко их изобретения противоречат тому, что мы уже имеем на федеральном уровне. Например, можно говорить об особых центрах образования как о московском изобретении. Центр образования г.  Москвы рассматривается как вид государственного общеобразовательного учреждения, реализующего общеобразовательные программы дошкольного, начального, основного общего, среднего полного общего образования, программы профподготовки для обучающихся, допобразования и т. д.

Что с ними делать? Приводить к «общему знаменателю»? Может быть, следует осмыслить опыт Москвы и распространить его на федеральный уровень: сделать центры образования специальным видом общеобразовательного учреждения. Но прежде для этого нужно описать его особенности, требующие особого правового регулирования.

– Какие выгоды принесет упорядочивание типологии рядовому учителю и директору школы?

– Директор избавится от ряда неправовых ситуаций. В частности, от «собственного усмотрения» региональных служб, осуществляющих госаккредитацию. У школьной администрации на руках будут четкие государственные требования к основным показателям деятельности ОУ разного типа и вида, прописанные в нормативных актах. Никто из чиновников, осуществляющих аккредитационную экспертизу, не сможет предъявить директору требования, взятые из научно-методической литературы.

Мы предлагаем также четкое регулирование процедуры изменения типа и вида по инициативе самого ОУ. На муниципальном уровне правовое управление может это не пропустить, так как Законом «Об образовании» такая процедура прямо не предусмотрена. Поэтому предлагается, что при создании и реорганизации ОУ его тип и вид определяется учредителем и при этом в состоянии измениться при условии последующего прохождения госаккредитации.

Еще одно важное обстоятельство. Директорам ряда «пограничных» ОУ, реализующих программы общего образования, при создании новой типологии гарантирован статус общеобразовательного учреждения. Тогда это учреждение и работающих в нем учителей уже не смогут «забыть» при проведении крупных конкурсов или подготовке федеральных документов.

Недавно мы стали свидетелями, как драматически развивалась ситуация с выплатами за классное руководство. Использование словосочетания «общеобразовательная школа» в первоначальном тексте Постановления Правительства РФ от 30 декабря 2005 г. «О порядке предоставления в 2006 году финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субсидий на выплату вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам государственных общеобразовательных школ субъектов Российской Федерации и муниципальных общеобразовательных школ» привело к тому, что классные руководители, работающие в ОУ, формально относящихся к другим видам образовательных учреждений, не получили выплат.

Для исправления ситуации потребовалось принятие в 2006 г. специального постановления Правительства РФ!

– Важный вопрос: кто станет составлять и утверждать эти государственные требования для каждого вида учреждений?

– Согласно Закону «Об образовании», создание этих показателей входит в компетенцию Министерства образования и науки. Работа должна начаться с содержательного анализа требований, предъявляемых для выделения особого вида общеобразовательного учреждения. Не принципиально, будет ли в конце концов выделено 10 или 15 видов. Главное, чтобы это были особые виды, отличающиеся друг от друга по явным признакам.

Нужно тщательно продумать положения о различных видах ОУ, где должны быть прописаны все особенности этого вида, организации образовательного процесса, причем без дублирования и противоречий. К примеру, сегодня в Типовом положении об общеобразовательной школе-интернате на 70 процентов воспроизводится Типовое положение об общеобразовательном учреждении. Зачем создавать два документа, которые друг друга дублируют?

Дайте школе задание!

Теперь свои комментарии дает Ирина Абанкина, директор Института развития образования ГУ–ВШЭ:

– Вопрос типологии образовательных учреждений стоит на повестке дня. С 1 января 2009 г. в нашей стране был осуществлен переход от финансирования учреждений образования к финансированию образовательной услуги.

Это принципиальный шаг, реализованный в бюджетной политике, и, наверное, самое важное завоевание, которое мы осуществили с введением нового Бюджетного кодекса. Отныне финансирование не привязывается к определенному типу или виду образовательного учреждения. Теперь ОУ получают от учредителя финансирование по нормативу затрат на конкретную деятельность по обучению конкретных детей, что важно при введении новых государственных стандартов. Если мы принимаем новый стандарт, то должны обсчитать все затраты на него и подтвердить: норматив соответствующий, и потому стандарт – с учетом всех региональных особенностей – в этом ОУ может быть реализован.

– Сейчас постоянно говорят о переходе на финансирование образовательной услуги. Что означают слова «образовательная услуга» для экономистов?

– Под этим понимается реализация школой той или иной образовательной программы. При финансировании системы образования теперь на первое место выступает не тип и вид учреждения, а то, какие именно услуги оказываются населению. Иными словами – какие образовательные программы оно реализует.

Во-первых, новая модель предусматривает финансирование образовательных программ (их разрешается использовать много в каждом учреждении); во-вторых, учитывается количество учащихся, для которых программа реализуется.

Остро стоит вопрос об образовательных услугах не только государственных и муниципальных ОУ, но и автономных некоммерческих организаций и даже частных ОУ. Конечно, экономистам хотелось бы дать открытый, на конкурсной основе доступ к бюджетным средствам всем, кто занимается образованием – независимо от формы собственности. В России, пожалуй, старт этому будет дан в дошкольном образовании: в условиях дефицита мест в детских дошкольных учреждениях предлагается допустить к конкурсу всех, кто предлагает такие услуги населению.

– Сегодня учредитель ОУ должен давать задание школе и финансировать его. Что такое «задание»?

– Для вузов оно государственное, а для школ, за редкими исключениями, муниципальное, поскольку их учредителями являются муниципалитеты.

Оформление задания выглядит следующим образом... Сначала идет наименование услуги (разделы могут быть разные, поскольку количество реализуемых услуг варьируется). Далее указывается срок действия. Под каждую услугу расписываются ее характеристики в зависимости от реестра расходных обязательств, имеющегося у соответствующего уровня бюджетной системы. Далее указываются категория потребителей, их число, условия информирования о них населения.

Самое главное: в задание напрямую включаются показатели качества образовательной услуги и требования к условиям ее предоставления. Это очень важное нововведение! Сегодня в соответствии с нормой 63 Федерального закона, вводящего новую редакцию Бюджетного кодекса, учредитель вправе приостановить или даже прекратить финансирование той или иной образовательной программы, если ее объемы не соблюдаются, а качество показателей оказывается неудовлетворительным.

– Разве раньше финансирование образования никак не было связано с его качеством?

– В прежние годы в соответствии с Бюджетным кодексом учредитель обязан был выделять ассигнования на содержание подведомственных ему учреждений. Каждому виду ОУ прописывался свой объем финансирования по смете. Если лицеям и гимназиям полагалось 15 процентов «за уровень», эти средства просто приписывались к учреждению за его повышенный статус. То есть неважно, реализовывались ли здесь программы повышенного уровня. Стоило получить при аккредитации статус гимназии или лицея, как в смету «автоматом» заносились искомые проценты. Это открывало лицеям и гимназиям возможность реализовывать более сложные программы. В те годы еще не обсуждалось, каковы результаты реализации.

Сегодня мы переходим к расчету нормативных затрат, связанных с качеством реализации образовательной программы. Поэтому просто приписывать проценты за статус, полученный при аккредитации, не годится. Многие регионы выделяют системе школьного образования программные средства, разыгрываемые на конкурсах, в которых могут участвовать все ОУ, независимо от их типа и вида. Это бюджетирование, ориентированное на результат, хотя методики расчета нормативных затрат учитывают и контингент обучающихся. По новой модели, деньги больше не привязаны к учреждению. И с этим придется считаться.

– Эта модель уже действует в субъектах Российской Федерации?

– Все регионы формально с 1 января 2009 г. обязаны были перейти на новую модель финансирования. По факту, в любом регионе новые нормативы финансирования введены. Можно спорить лишь о методике, по которой они рассчитываются. В частности, надо посмотреть, на чем основаны расчеты: на предыдущих фактических расходах или здесь действительно применяются нормативы, ориентированные на количество учащихся и на качество услуги.

Мы знаем, что в ряде регионов финансирование ОУ еще не доходит напрямую до адресата. Но над задачей довести деньги до конкретной школы управления образования, по крайней мере, работают: многие уже ввели раздельный учет для учреждений, финансовую самостоятельность ОУ. Они сделали школы юридическими лицами, рассчитали норматив на учащегося, выставили требования к условиям осуществления образовательного процесса, к информированию населения и т.д. Подчеркну, что система общего образования – одна из отраслей, наиболее подготовленных к этому переходу. Органы управления знают, как реализуется принцип «деньги следуют за учеником». Ведь в ряде регионов уже пять лет введено нормативно-подушевое финансирование.

– Но, если говорить конкретно, лицеи и гимназии продолжают получать свои 15 процентов? Или с 1 января 2009 года надбавка снята?

– Во многих регионах эти деньги ОУ до сих пор получают. По меньшей мере, в представленных расчетах нормативов искомые «лицейские» и «гимназические» 15 процентов по-прежнему заложены. Объясняется это тем, что в ряде субъектов Федерации рассчитывают финансирование, исходя из среднесхемного разряда учителей и усредненного типа имеющихся школ.

Отмечу, что на сегодняшний день в ходе комплексного проекта модернизации образования так и не удалось реализовать единство норматива НПФ для городских и сельских школ. Практически ни в одном регионе это не получилось. Есть регионы-лидеры, которые все-таки ввели единый норматив – например, Калининградская область, – но другие не последовали их примеру. В ряде мест расчет норматива продолжается только для городских школ. Поэтому запись в Законе «Об образовании» о зависимости норматива от типа, вида ОУ не нашла своего отражения в модельной методике, рекомендуемой Минобрнауки.

Все же в общероссийском масштабе мы можем говорить о нормативе на одного учащегося, о том, что деньги за ним следуют. Но финансирование образовательных учреждений сегодня еще разомкнуто с их типологией. И потому пересмотр типологии давно назрел.

– Есть какие-то финансовые основания для разделения различных видов образовательных учреждений или выделения их в особую категорию ОУ повышенного уровня?

– Практически никаких. Для экономистов создание новой типологии ОУ является очень важным, потому что за типом образовательного учреждения сохраняются правовые регламенты. Главное слово в формировании принадлежит тем, кто будет разрабатывать содержание программ – то есть педагогам, методистам, психологам. А юристы должны помочь им с точки зрения правового режима.