Анализируем КПМО

Начинаете КПМО? Просчитайте все риски!

Эксперты Высшей школы экономики рассказывают о мониторинге комплексного проекта модернизации образования 2007 года и о регионах-победителях второго конкурса КПМО

На вопросы нашего обозревателя отвечают заместитель директора Института развития образования ГУ-ВШЭ Ирина АБАНКИНА и руководитель Центра прикладных экономических исследований и разработок Института развития образования Татьяна АБАНКИНА.

Татьяна Абанкина: Предполагалось, что новички внимательно следили за реализацией КПМО 2007 года в 21-м регионе. И потому их как бы сразу принимали во «второй класс». Уже на стадии подготовки заявок были выдвинуты более жесткие критерии к победителям. Требовалось прописать все возможные риски и их предотвращение. Сюда входил комплекс мер по безопасности подвоза детей, организации дополнительного образования для тех из них, которых в базовые школы доставляют на автобусах (продумано ли свободное время, смогут ли они посещать кружки или спортивные секции).

Перед регионами в 2008 году стояла задача: обеспечить учащимся доступность современного дополнительного образования. Это уже более сложные условия, чем те, в которых начинался КПМО 2007 года.

Среди главных требований раздела «развитие сети» регион должен был указать, есть ли у него программа повышения квалификации по этому направлению, как она организована и из чего состоит (содержание, технологии).

В ряде заявок, которые нам пришлось анализировать, для учителей и руководителей ОУ предусматриваются современные тренинги, семинары и конференции, технологии обмена опытом в том числе с помощью электронных носителей. Во многих регионах уже реализуется идея ресурса лучших педагогических практик – либо в бумажной, либо в электронной версии.

Ирина Абанкина: В конкурсной документации было выдвинуто однозначное требование: регион-участник конкурса КПМО перечисляет взятые на себя обязательства по ключевым параметрам. Соответствующая таблица должна находиться в заявке. На экспертов возлагалась задача проверить, все ли показатели охвачены.

Не забудем, что основная идея конкурса – федеральная поддержка в обмен на обязательства. Но в заявке, поданной, например, Тульской областью, ключевой показатель – обязательства по росту оплаты труда – отсутствовал. То же относится и к Нижегородской области. На этом основании конкурсная комиссия эти заявки отклонила.

Хочу подчеркнуть, что эксперты проявляли максимум внимания. Если в итоговой таблице не был указан тот или иной показатель, они, пытаясь его найти, заново просматривали полный текст документа.

В конкурсных правилах выставлялось жесткое требование: подписывать заявку имеет право губернатор или его уполномоченный. Регион должен был указать правовое основание на передачу полномочий. Когда оно отсутствовало, запрашивалось подтверждение. Все было нацелено на то, чтобы в процессе рассмотрения заявок создать равные условия, исключить предвзятость по отношению к регионам.

И. А.: Примерно 80 процентов регионов, не ставшие победителями в прошлом году, на этот раз снова участвовали в конкурсе. Больше всего нас огорчило отсутствие заявки от Ярославской области. В 2007 году ее отклонили по формальным причинам: не был предъявлен финансовый план, отсутствовали разделы по экономическому обоснованию. Хотя по конкурсным документам было видно, как много область собирается вложить в образование. Может быть, в 2008 году они поняли, что могут идти в ногу с реформами и без федеральных грантов.

Возможно, по той же причине не подали заявки в этом году Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. Для них, где не более 500 тысяч жителей, а численность детей и школ совсем невелика, федеральный грант – не более чем утешительное поощрение, обратно пропорциональное бюджетной обеспеченности. Для богатых регионов участие в КПМО – это не материальная поддержка от Федерации, а, скорее, почетное признание лидерства в реформировании образования.

Т. А.: Одна из причин, несомненно, заключается в том, что времени на реализацию заявки оставалось крайне мало. Как правило, в подготовке конкурсных документов участвовала сильная управленческо-экспертная группа. Однако все образовательное сообщество региона не знало, что намечено сделать в 2007 году!

Педагоги и директора школ должны были немедленно включиться в процесс, которого, зачастую, не понимали и потому не принимали. На управленческие команды, которые могли бы заниматься разъяснением идей КПМО, с ходу легла дополнительная нагрузка, связанная с освоением федеральных средств, с обеспечением конкурсных процедур. Здесь существовало немало проблем – в том числе и по вине федеральных органов, которые ужесточали регионам сроки.

Вообще же старт КПМО в 2007 году был чрезвычайно труден. Справились с выполнением обязательств те, у кого сложилась сплоченная команда, которая смогла уже весной, до начала летних каникул, обсудить новый проект как реальность, спланировать и выстроить последовательность действий. Это – республики Чувашия, Бурятия, Краснодарский край, Калининградская область.

Сегодня Бурятия, в частности, стала особой рекреационной зоной: там развивается свой инвестиционный проект национального уровня, связанный со строительством объектов социальной и транспортной инфраструктуры (а это, в свою очередь, должно быть обеспечено современными кадрами). Но на старте КПМО в Бурятии сменилось руководство, и это во многом затормозило прекрасное начало.

На мой взгляд, по этим же причинам возникли трудности и в системе образования Самарской области. Новое руководство неизбежно меняет фокус своего внимания, интерес управленческой команды переключается с одного на другое. А любое реформирование на уровне сети требует лидерства и контроля.

Есть еще одно обстоятельство, которое тормозит многие позитивные процессы в регионах: долги за 90-е годы, когда шло хроническое недофинансирование системы образования. Они постоянно сказываются на результатах и тянут регионы вниз.

И. А.: Это, несомненно, муниципальный уровень. За последний год активизировалась деятельность управляющих советов, во многих ОУ стало что-то реально получаться (хотя есть проблемы с грамотным правовым оформлением).

Региональный уровень руководства образованием тоже оживился: действуют профессиональные ассоциации, общественные советы, советы директоров школ – все они вносят свой вклад в определение образовательной политики, ее общественное обсуждение.

На муниципальном уровне такие процессы происходят гораздо реже. У нас мало примеров, когда в том или ином муниципалитете действовал бы общественный муниципальный совет, серьезно озабоченный образовательной политикой. Да и общественные органы на этом уровне сегодня слабоваты.

Когда-то у нас существовали большие думы – до ста пятидесяти человек, представлявшие разные группы населения. Но теперь чаще всего городская Дума насчитывает до 25 человек на огромный город, и понятно, что ее деятельность ограничивается процедурой голосования. Тем не менее, по результатам КПМО 2007 года в регионах уже начинают понимать необходимость единства нормативно-правовой базы, затрагивающей региональный, муниципальный и школьный уровни. И здесь важная роль принадлежит директорам ОУ. Это они могут оказать влияние на свои муниципалитеты.

Корр.: Что собой представлял мониторинг КПМО в регионах в 2007 году? Какие результаты он принес?

Т. А.: Результаты КПМО отслеживаются непрерывно. Мониторинг осуществляется по количественным показателям, многие из них расчетные. Иными словами, недостаточно заявить о достигнутых результатах. Регион должен предоставить точные данные о своей системе образования. Фактически – сделать сплошной замер условий обучения по широкому кругу показателей. Только после этого эксперты анализируют их, делают сплошной замер, составляют рейтинги.

Такой серьезный управленческий контроль за системой образования в регионах применяется впервые. Ни разу за все постперестроечные годы не были заданы столь жесткие требования и не проводились скрупулезные количественные измерения. Например, на наличие определенных условий, соответствующих санитарным нормам по благоустройству, спортзалам, душевым, столовым с горячим питанием, туалетам.

Были выдвинуты требования, касавшиеся документального подтверждения квалификации учителей, соответствие профилю преподаваемого предмета. У педагогов, ведущих в старшей школе профильные предметы, должен быть диплом о соответствующем высшем образовании или профессиональной переподготовке, а повышение квалификации – отвечать тому предмету, который они преподают.

Если учитель ведет несколько предметов, у него должен быть документ о повышении квалификации по каждому из них. Если он заканчивал педвуз по литературе, а преподает географию – это признавалось несоответствующим предъявляемым требованиям.

Кроме того, диплом об управленческом образовании должен быть и у директора. Свидетельство о повышении квалификации уже признается недостаточным. В противном случае школа не считается соответствующей современным требованиям.

Для многих директоров школ все это оказалось полной неожиданностью. А для некоторых регионов-победителей КПМО замеры по новым показателям оказались просто катастрофическими.

В ходе мониторинга выяснилось, что сведения о состоянии сети, официально предоставленные участниками КПМО, явно завышены.

У трети регионов количество школ, отвечающих современным требованиям, оказалось не только ниже тех обязательств, которые они взяли на себя по реализации КПМО, но даже ниже уровня, официально достигнутого в 2006 году. Среди них Астраханская, Новгородская, Самарская, Свердловская, Тверская области, республика Саха (Якутия).

Я думаю, такую ситуацию и следовало ожидать: на протяжении долгих лет условия, в которых существовали школы, не инспектировались. При подаче заявки КПМО, подтверждение требовалось только по подключению к Интернету и по соответствию ОУ санитарным нормам. А замер в регионе обычно делался по отдельным (лучшим) школам.

На мой взгляд, руководителей образования этих регионов трудно упрекать в сокрытии тех или иных фактов: у них просто не было достоверной информации. Не обладали ею и муниципальные органы управления образованием.

Некоторые требования, как нам удалось выяснить при общении, просто казались управленцам завышенными: например, для чего, спрашивали они, каждой школе нужен отдельный спортзал и душевые кабины при нем. Ведь раньше ОУ проектировались и строились без них!..

В ходе мониторинга выяснилось, что руководители образования давно свыклись с мыслью, что в 40 процентах учебных заведений не хватает канализации, горячей воды, столовой с возможностью горячего питания. Большинству из управленцев эти цифры даже не были известны. А некоторые, несомненно, про себя считали, что это нормально!

Действительно, после появившейся в печати статистики многих шокировал факт, сколько школ в России не имеют туалетов…

И. А.: Повышение оплаты труда учителей в регионах осуществлено не только за счет увеличения норматива. Без задействования резервов внутри школ они бы этого не достигли. Тем более что федеральную субсидию на повышение зарплат нельзя было потратить. Сегодня регионы, вводящие НСОТ, находятся в очень разных условиях.

Если Краснодарский край может на 40 процентов повысить нормативно-подушевое финансирование, то в бедных регионах – Мордовии и Чувашии – таких резервов нет. Там приходится изыскивать средства на оптимизацию сети, искать новые решения.

Интересно, что практически все регионы, взявшие на себя обязательства по повышению оплаты труда, их выполнили. Недовыполнила Самарская область, но она решила поднять учительскую зарплату на 172 процента. А в итоге – не справилась с обязательством на… три процента.

Недовыполнила свои обязательства по НСОТ и Бурятия. В этой республике вслед за сменой руководства произошла замена методик НСОТ. Я считаю, что составители конкурсной заявки предложили гораздо более гибкие, продуманные и интересные методики, в том числе по распределению стимулирующей части НСОТ. Новое руководство республики решило максимально приблизиться к тюменской модели, которая хороша только в богатом регионе.

Тюмень, сократив 2300 учителей за год, сумела всех трудоустроить в смежных отраслях. В Бурятии это оказалось гораздо сложнее и, соответственно, с обязательствами 25-процентного повышения зарплаты там не справились. Следует учесть, что инфляция в конце 2007 года раскрутилась до двузначной цифры. Так что в регионе едва покрыли – реально, а не номинально – инфляцию.

Пример самого неординарного повышения зарплаты (на 184 процента) дала республика Северная Осетия. Но по этому результату у меня есть сомнения: смогут ли они, будучи дотационным регионом, распространить этот опыт на всю территорию.

Говоря о НСОТ, хочу подчеркнуть важное обстоятельство: пилотный опыт должен быть распространимым. Ведь он может оказаться всего лишь эксклюзивом, стахановской работой, а не моделью системного изменения НСОТ.

Калининградская область на этом фоне взяла на себя небольшие обязательства, но повысила зарплату серьезно – до 90 процентов. Это уже дает другое позиционирование учителя, делает привлекательной саму профессию: педагог начинает понимать, что он зарабатывает больше, чем в среднем по региону, выходя из слоя новых бедных. Меняется и его статус.

Были попытки вообще избежать практического повышения зарплат. Свердловская и Ивановская области взяли на себя нулевые обязательства по этому показателю и, конечно же, их выполнили.

И. А.: Законы о НСОТ приняты в Республике Чувашия, Тамбовской и Калининградской областях. Действуют они по-разному. В Чувашии система распространяется на всех и для всех обязательна. Это закон прямого и немедленного действия.

Калининградская область приняла более мягкий закон, по которому НСОТ вводится поэтапно: сегодня в одних пилотных школах, завтра к ним присоединяются другие. Из него понятно, в какое правовое поле мы движемся и ясно, что направление изменить нельзя. Однако еще можно исправить детали.

В некоторых регионах переход на НСОТ закреплялся постановлениями правительства. Они действуют определенный срок и предусматривают принятие регионального закона, если опыт станет приемлем для всех.

Хочу отметить, что постановление – тоже очень важный документ. Финансисты могут спланировать цифру, даже найти под нее источники, но для этого у них в руках должен быть документ (а именно – постановление правительства), в соответствии с которым они рассчитают норматив.

Т. А.: Расслоение – один из самых главных рисков, особенно на том этапе нацпроекта, когда осуществляемые в рамках КМПО переход к НСОТ, развитие сети, реализуются в очень сложной демографической ситуации. Некоторые регионы (на русском Севере или в Сибири) просто не могут осуществить развитие сети по объективным причинам: у них большие расстояния между населенными пунктами, низкий приток мигрантов, низкая рождаемость.

Следовательно, неизбежностью станут бедные школы с небольшим количеством детей. Поправить эту ситуацию (в течение еще приблизительно десяти лет) трудно. Нужны будут серьезные управленческие решения, пристальное внимание к этим ОУ и их педагогам.

Но я бы подчеркнула сегодня еще одну опасность. По целому ряду компетентностей современные дети учат взрослых. Например, когда надо подготовить документы и презентации о своей школе, все это поручают старшеклассникам. Нередко ребята справляются гораздо лучше своих учителей, качественнее организуют коллективную работу. А педагоги, не владеющие современными компьютерными навыками, живут с учениками в разных мирах. И с каждым годом это расстояние увеличивается. Такие тенденции тоже усиливают расслоение в современной школе.

С другой стороны, сама идеология нацпроекта построена на поддержке лучших, инновационных ОУ. Государство не хочет распределять средства на всех равномерно. У такой политики есть социальные риски. Один из них связан с социальной дифференциацией.

Любое образовательное учреждение – давно уже не отдельный учитель, а педагогический коллектив. Дифференциация же начинает разрушать его. С подобными рисками надо работать особо, обсуждать стратегию развития в каждой конкретной школе.

Позитивный момент есть – учителя по-прежнему отличаются высоким миссионерским духом. Если перед бизнесменами зачастую надо ставить задачу социально ответственного бизнеса, то педагогу можно не объяснять, что это такое – он прекрасно понимает свою социальную ответственность. На эти качества учителя можно и нужно опираться.

Но там, где расслоение учительства подходит к черте, угрожающей разрушением педколлективу или управленческой команде, его, по моему глубокому убеждению, надо приостанавливать и искать другие способы поощрения лидеров.

Никогда понятие экономической эффективности не совпадало с принципом социальной справедливости. Экономически эффективным считается решение, которое кому-то делает лучше и никому не делает хуже.

Недостаточно заботиться о том, чтобы кто-то в педагогическом коллективе двигался вперед, а остальные просто не ухудшали своего положения. Необходимо обеспечивать продвижение всех сотрудников коллектива, хотя и разными темпами. Ведь у учителей возможности карьерного роста ограничены: молодой выпускник начинает работать и впоследствии может стать хорошим и отличным учителем. Но это все.

Административная карьера в данном случае является боковой (директор в современных условиях уже не педагог). Поэтому для учителя должны быть предусмотрены другие возможности профессионального роста, общения. И их обязательно надо учитывать, когда управленец задумывается о возможностях расслоения в педагогическом коллективе.

И. А.: Я считаю, что результаты позитивны, несмотря на то, что очень многое приходилось додумывать, дорабатывать, искать решения, которых не было. Нельзя сказать, что сегодня сложилось однозначное консолидированное мнение по тому или иному вопросу, что найдено полное совпадение в позициях с профсоюзами, что вся федеральная нормативно-правовая база доведена до того уровня, который позволяет руководителям ОУ свободно действовать. Но то, что регионы начали всерьез обсуждать эти вопросы, экспериментировать, превратили их из разговоров в некую реальную практику (даже поддерживаемую далеко не всеми и не во всех школах) – это, на мой взгляд, очень важное достижение.

Обратите внимание, что самые очевидные и всем понятные принципы, такие, как «платить не за урокодательство, а за все, что делает учитель» в результате живой практики оказались не такими-то очевидными и всем понятными. Раньше руководители школ тоже говорили: да что вы, мы все оплачиваем! Оказалось – не все. И действительно, чтобы набрать побольше часов, педагоги отказывались от многих работ.

Посчитав стандартный труд учителя (это, как правило, 66 часов рабочей недели), экономисты признавали: никто не работает 66 часов, значит, сотрудник просто отказывается от дел, за которые ему не платят. Как только в школах начали разрабатывать систему, позволяющую оплачивать все рабочее время педагога – начались неизбежные конфликты интересов. Оказалось, что новая система вовсе не так бесспорна, как представлялось раньше. У нее существуют противники. Есть те, кто хотел бы возврата к старому, к урокодательству – потому что так, оказывается, удобнее жить.

И все же главным результатом 2007 года мне кажется то, что в регионах-победителях не только началось обсуждение этих непростых вопросов, но и их скрупулезный подсчет – вплоть до последней школьной копейки.

Т. А.: Опыт 21-го региона, за реализацией которого участники КПМО–2008 следили очень внимательно, многому научил новых конкурсантов. Не удивительно, что в этом году они более серьезно относятся к оценке своей образовательной сети, здраво оценивают состояние дорог, более тщательно высчитывают и транспортную доступность своих ОУ. Больше внимания стало уделяться детям с ограниченными возможностями и из семей социального риска.

Благодаря достижениям 2007 года отдельным вопросом в 2008 году ставится и решается задача поддержки этнического многообразия в школах региона, сохранение национальной культуры и языков (хотелось бы напомнить, что среди победителей 2008 года – национальные республики). Эта тенденция чрезвычайно важна, потому что в современных стандартах фактически не предусмотрен региональный компонент.

И – что очень ценно – в ОУ формируется новое отношение к учителю и ребенку. Мне понравилось, как в Чувашии один из руководителей образования высказался об уходящих из школы детях: «Мы теряем своих работодателей». Быть может, мы присутствуем при рождении нового взгляда на вещи?

Светлана КИРИЛЛОВА