Оплата труда

Кому разрешено устанавливать учительскую зарплату?

На вопросы «Управления школой» отвечает юрист Александр Вавилов (ГУ–ВШЭ)

– В России уже существует разветвленное законодательство, регулирующее трудовые отношения, в том числе устанавливающее принципы оплаты труда. Скажите, почему именно сегодня возникла необходимость в принятии такого регионального закона?

– Система правовых актов, регулирующих трудовые отношения и в том числе оплату труда, сегодня в России достаточно сложна. На федеральном уровне установлены общие принципы оплаты труда (Трудовой кодекс РФ) и минимальный размер оплаты труда (федеральный закон). Для работников государственных и муниципальных учреждений будут установлены базовые, т.е. минимальные, оклады и ставки (постановлением Правительства РФ).

Перейдем теперь на уровень субъекта РФ. В соответствии с Трудовым кодексом РФ и другими федеральными законами субъект федерации наделен полномочиями устанавливать систему оплаты труда для работников учреждений, финансируемых из бюджета субъекта. Спускаемся на муниципальный уровень. Муниципалитет имеет право устанавливать систему оплаты труда для работников муниципальных учреждений.
И, наконец, переходим на уровень школы. Работодатель (школа) имеет право устанавливать систему оплаты труда для своих работников коллективным договором и/или локальными нормативными актами.

Таким образом, согласно действующему сейчас федеральному законодательству право устанавливать учительскую зарплату принадлежит всем уровням власти и управления, и самим учреждениям, но по разным вопросам. Если правомочия федеральной власти в достаточной мере определены (минимальная зарплата и базовые оклад/ставка), то распределение полномочий между субъектами, муниципалитетами и учреждениями вызывает разночтения. При этом, как правило, каждый может обосновать свое мнение ссылкой на ту или иную норму разных федеральных законов: Закон РФ «Об образовании» и часть 1 статьи 144 ТК РФ предоставляет такое право школам; законодательство о местном самоуправлении – муниципалитетам, законодательство о субъектах федерации – субъектам РФ, а рекомендации Российской трехсторонней комиссии (в проекте на 2008 г.) – главным распорядителям кредитов.

Вы видите, что очевидна «нестыковка» в полномочиях разных уровней власти и работодателей (школ).

– Иными словами, все имеют право устанавливать учительскую зарплату, но кто-то этим правом пользуется, а кто-то – даже не знает о нем…

– Для этого и необходим предлагаемый модельный закон субъекта РФ. Он определяет принципы и политику региона в области оплаты учительского труда. Предлагаемый закон – одно из важных звеньев в системе нормативных правовых актов, регулирующих вопросы заработной платы. Федеральные законы уже приняты. (Запаздывает принятие постановления Правительства РФ о базовых окладах/ставках). Вскоре за принятие региональных законов предстоит взяться субъектам федерации. После этого каждый муниципалитет должен принять собственный правовой акт по вопросу оплаты труда учителей (в соответствии с законом субъекта РФ, федеральными законами и постановлениями). А школы, наделенные ст. 144 ТК РФ правом определения системы оплаты труда, примут свои локальные акты.

– При разработке модельного закона по введению в регионах окладной системы оплаты труда учителей учитывался существующий опыт некоторых регионов?

– Опыт регионов не мог лечь в основу модельного закона хотя бы потому, что этого опыта почти нет. Конечно, закон Санкт-Петербурга, которым введена аналогичная система оплаты, был изучен и учтен. Однако эксперты внесли в предлагаемый модельный закон, скорее, некие идеальные представления о том, как должен оплачиваться труд учителя. Более того, результаты разработки показали, что в системе российского образования такой опыт давно есть. Он отработан в системе вузов. Различия практически несущественны. Детальная проработка данного модельного закона, семинары и дискуссии по нему проводились Федеральной рабочей группой под руководством Анатолия Аркадьевича Пинского в 2004–2005 годах. Но предложения группы встретили в то время сильную оппозицию со стороны отдельных работников ЦК отраслевого профсоюза и федерального министерства, настаивавших на сохранении старой системы оплаты труда.

– Если в регионе захотят принять подобный закон, что нового в него следует добавить?

– Модельный закон субъекта РФ – это лишь упрощенная экспертная рекомендация для регионов, пожелавших отказаться от ЕТС и избрать новую систему оплаты учительского труда. Предлагаемая система основана на должностном окладе. Она позволяет оплачивать труд педагогов школ не по количеству уроков, а по совокупности всей выполняемой работы и в зависимости от ее качества.

При работе над законопроектом региону (субъекту РФ) придется наполнить документ многими самостоятельными разработками.

В том числе:

– разработать схемы должностных окладов по должностям, выделив профессиональные квалификационные группы;

– установить повышающие коэффициенты за уровень образования, квалификации, за условия работы учителей;

– установить повышающие коэффициенты за работу в учреждении того или иного вида;

– установить принципы и виды доплат и надбавок компенсационного и стимулирующего характера.

Однако гораздо удобнее вводить эти данные не в сам текст закона, а подготовить соответствующие постановления правительства субъекта РФ, региональных государственных органов управления, методические рекомендации для муниципалитетов и учреждений.

– В некоторых регионах, где внедряется НСОТ, зарплата педагога по-прежнему зависит от количества часов. Учителя жалуются, что их заработки стали больше, но система, по сути, осталась прежней. Как этого избежать?

– Не следует устанавливать прямую зависимость зарплаты педагога от учебной нагрузки. По определению ТК РФ оклад – это фиксированный размер месячного заработка без учета компенсационных и стимулирующих выплат, выплачиваемый за выполнение установленного круга должностных обязанностей (не за нагрузку). Размер должностного оклада не может зависеть от переменных составляющих. Если есть сомнения, стоит посмотреть на систему оплаты труда государственных служащих, у которых должностной оклад составляет, как правило, меньшую часть зарплаты, остальное – доплаты, надбавки, премии и другие выплаты. Введение окладной системы оплаты труда хоть как-то приблизит учителей к государственным служащим.

– Что вы подразумеваете под окладной системой оплаты?

– Окладная система предполагает установление нижнего и верхнего предела аудиторной нагрузки, допустим от 18 (лучше бы от 14) до 22 часов аудиторных занятий в неделю (сейчас средняя по России составляет 24 часа, а максимальная доходит до 62), и нормирование всей внеаудиторной работы учителя в индивидуальном плане из расчета законной нормы не более 36 часов работы в неделю суммарно.

Всякая дополнительная нагрузка сверх плана (т.е. сверх должностных обязанностей) будет компенсироваться путем доплат, надбавок, почасовой оплаты и т.п., а достижения в работе педагога – вознаграждаться ежемесячными или разовыми выплатами.

При этом оклад не препятствует доплатам и надбавкам за выполнение любой дополнительной к должностным обязанностям работы и тем более не препятствует стимулирующим выплатам. У педагога появятся стимулы и возможности посвящать свое время не погоне за учебной нагрузкой, от объема которой оклад не зависит, а качеству своей работы с обучающимися.

– Если учителя недовольны принципом установления зарплаты по новой системе, куда они могут обращаться за разъяснением и уточнением: почему им платят именно по такой схеме? Где обиженному учителю могут внятно и четко объяснить: вот это решила школа (и все претензии к ней), а это – муниципалитет или регион?

– За разъяснениями следует обращаться к работодателю и в профсоюзные организации. Новая система оплаты труда не может быть введена без учета мнения выборного органа первичной профсоюзной организации школы. Для снижения социальных рисков ОУ также необходимо провести обсуждение НСОТ на собрании коллектива и согласовать с советом школы. Должен быть достигнут своего рода общественный договор. Без этого введение НСОТ не представляется возможным.

– А гарантии для каждого отдельного учителя законом предусмотрены?

– Эти гарантии устанавливают федеральные законы: во-первых, размер зарплаты не может быть снижен, а условия выплаты – ухудшены по сравнению с ранее действовавшими. Это требование закона не допускает никаких исключений. Во-вторых, размер и условия оплаты относятся к условиям трудового договора, изменять которые без согласия педагога работодатель не вправе. Но здесь требования закона сложнее. В случае принятия решения о введении НСОТ работник должен быть письменно уведомлен о новых условиях не менее чем за два месяца; в случае несогласия – ему должна быть предложена другая работа, имеющаяся в школе. При невозможности перевода и несогласии продолжать работать с изменившимися условиями трудового договора работник может быть уволен с выплатой двухнедельного выходного пособия по пункту 7 ст. 77 ТК РФ.

Заметим, что в последнем случае описана скорее гипотетическая ситуация: ведь отказаться от увеличения зарплаты может позволить себе только… (затрудняюсь подобрать слово) очень принципиальный в своих убеждениях человек. При нарушении прав учителя или его несогласии с действиями администрации школы ему лучше сразу обратиться в суд, который разберется в конкретной ситуации и восстановит права, если они действительно нарушены.

– Сопровождались ли первые опыты внедрения НСОТ педагогов судебными процессами? И в чью пользу, по вашему мнению, суды будут принимать решения?

– Заведомо можно сказать, что судебные дела не будут решаться однозначно. В каждом деле приходится выбирать нормы правовых актов, подлежащие применению в конкретной ситуации. А в части оплаты труда эти нормы сейчас очень противоречивы, да и жизненные ситуации никогда не укладываются в идеальную конструкцию нормы права. Соответственно, и решения судов даже по аналогичным делам будут разными.

До обобщения судебной практики Верховным судом РФ говорить о чем-либо бесполезно: отдельное судебное постановление не является показательным, оно обязательно только для участников конкретного дела после вступления его в законную силу. Российская правовая система не признает прецедентного права в принципе.

– Чем введение окладной системы оплаты труда могло бы облегчить (или осложнить) жизнь рядового директора школы?

– Скажу сразу: введение оплаты труда учителей, основанной на окладе, вряд ли облегчит жизнь директора школы. Администрации школы придется осваивать новые механизмы планирования и учета труда педагогов, распределять работу путем разработки и утверждения индивидуальных планов, контролировать фактическое выполнение плана работы. Как в вузе. Хотя новый механизм даже проще, чем тарификация: не будет проблем с заменами, отработки в каникулы.

Для руководителей системы образования разных уровней есть надежда, что НСОТ, наконец, обеспечит рост качества общего образования. Существующая оплата по принципу поурочной сдельщины при мизерных расчетных ставках загоняет систему общего образования в тупик: все-таки образование – не конвейер по производству дешевых уроков: больше выдал – больше получил.

Пора признать, что в современной экономике размер зарплаты – главный инструмент мотивации учителя на качественную работу, и нужно научиться правильно его применять.