Закон об АУ

Будьте автономны!

Возможно, в 2007 году первые школы в экспериментальном порядке начнут переходить в режим автономного учреждения. Что такое автономное учреждение (АУ) и как принятый закон повлияет на жизнь школы? Об этом мы беседуем с директором Центра прикладных экономических исследований и разработок Института развития образования ГУ-ВШЭ Татьяной Абанкиной.

Статья опубликована при поддержке интернет-проекта "Тендеры Краснодара и Краснодарского края" — регионального проекта ГК BiCo. На сайте krasnodar. bt.su представлена информация о примерно 30 млн тендеров от заказчиков различных регионов России и СНГ. С помощью удобной системы фильтров по ключевым словам, отраслям, способам закупки, начальной цене контракта и др. Вы сможете быстро подобрать подходящий тендер. А чтобы Ваше участие в конкурсе оказалось удачным и прибыльным, команда высококвалифицированных специалистов "Бико" готова оказать Вам всяческую поддержку. Сопровождение в тендерах от штата профессиональных юристов, финансовых консультантов, аналитиков и других опытных и грамотных профессионалов "Бико" существенно повысит эффективность участия Вашей компании в тендерах и, в конечном итоге, увеличит шансы получить самые выгодные контракты.

– Окончательный текст законопроекта во многом отличается от того, который был представлен депутатам в первом чтении. В каком направлении шла работа над этим документом?

– При отработке законопроекта между первым и вторым чтением в текст закона об автономном учреждении было внесено немало принципиальных изменений. К особенностям окончательного варианта отнесем, что в современной России, пожалуй, ни один закон не отличается таким детальным регулированием. Поначалу планировалось, что детали перехода в АУ для каждой отрасли будут, как обычно, разъяснены на уровне подзаконных актов. Однако в ходе обсуждения, начавшегося после первого чтения закона (а в нем принимали участие – по инициативе ВШЭ, Финансовой академии, МГТУ им. Баумана, Университета Дружбы народов, Минобрнауки РФ – десятки вузов), было решено внести в текст законопроекта ряд деталей, которые гарантируют прежде всего финансовые обязательства, обязательства по сохранению имущества, и т.д. По мнению образовательной общественности, эти поправки, внесенные в закон, защитят школы и вузы от целого ряда злоупотреблений.

– Критикуя законопроект, представители КПРФ и фракции «Родина» утверждали, что он фактически ликвидирует конституционное право россиян на бесплатное образование. По их мнению, государственные школы и вузы тут же будут перепрофилированы…

– Хочу подчеркнуть: перепрофилировать или продать автономное образовательное учреждение невозможно. Собственность государственного учреждения при переводе в режим АУ как была государственной, так и останется. Приватизировать эту собственность тоже фактически невозможно. Я говорю «фактически», потому что все мы знаем отдельные прецеденты незаконной приватизации бюджетных учреждений. (Мы живем в том же государстве, и уровень законопослушности граждан, к сожалению, пока не изменился.) Однако незаконно приватизировать АУ будет даже сложнее, чем бюджетное учреждение нынешнего типа. В этом смысле школы и вузы, которые перейдут в режим АУ, будут более защищены от незаконной приватизации.

– Заместитель председателя ЦК КПРФ Иван Мельников заявил, что документ открывает лазейку для приватизации автономных учреждений – через процедуру банкротства…

– Бюджетные учреждения не подлежат банкротству. По той же причине не подлежат банкротству и АУ. По финансовым обязательствам бюджетного учреждения субсидиарную ответственность несет учредитель. Учредитель АУ тоже несет субсидиарную ответственность, но в определенных пределах. Во-первых, в пределах тех бюджетных средств, которые он выделил автономному учреждению, и, во-вторых, в пределах имущества, которое он передал АУ на правах оперативного управления. Различие между бюджетным и автономным учреждением заключается в том, что за обязательства, самостоятельно взятые на себя автономным учреждением, учредитель не несет ответственности. АУ в этом смысле совершенно самостоятельно. Однако любые крупные сделки, совершаемые АУ, должны рассматриваться и одобряться независимым коллегиальным органом – Наблюдательным советом, в который, по закону, должны входить от 5 до 11 человек. Это представители учредителей, трудового коллектива, школы, общественности, председатели органов управления имуществом, те или другие компетентные общественные деятели. Таким образом, любые крупные сделки (а в законопроекте прописано, что такое крупная сделка) проходят через Наблюдательный совет, так или иначе одобряются учредителем. При этом он должен понимать, что банкротство государственной школы или вуза по закону невозможно, а вот долги АУ по рискованной сделке выплачивать придется ему!

– Вы описываете ясную и продуманную систему. Почему же тогда вокруг законопроекта возникли такие споры?

– Сегодня в системе образования никто не доверяет друг другу: педагоги не доверяют директору, родители – педагогам, директора – учредителям…

Иногда создается впечатление, что школы живут во враждебном окружении и для образовательных учреждений главное – защищаться от внутренних и внешних врагов. В разговорах мы критикуем забюрократизированность школы, ее подконтрольность чиновникам, ее несвободу. Но как только делаются законодательные попытки предоставить школе больше самостоятельности, тут же раздаются голоса, что это разрушит всю систему образования. Почему разрушит? К сожалению, некоторые прокоммунистические деятели поддерживают школы в этом заблуждении. Они пользуются еще и тем, что учителя и руководители школ просто не доверяют любым реорганизациям.

– Можно ли будет насильно перевести школу в режим автономного учреждения?

– Никогда. Законом предусмотрена специальная процедура, которая называется переводом из бюджетного в автономное учреждение. Сейчас мы разрабатываем связанные с нею методические документы. Подчеркиваю: это не реорганизация. Это – перевод. Обычно при реорганизации увольняют руководителя учреждения и главного бухгалтера. При переводе никого не увольняют. У школы сохраняются лицензия и аккредитация, у вуза, кроме того, членство в международных организациях и ассоциациях и т.п. Законом предусмотрено, что имущество школы при переводе в АУ не может быть урезано. Не может быть уменьшен объем оплаты имущественного комплекса, включая все налоги, которые должно выплачивать автономное учреждение. Решение о смене типа учреждения с бюджетного на АУ должно осуществляться учредителем с согласия самого учреждения. Согласие дает не лично директор школы и не ректор вуза, а коллегиальный орган – ученый совет вуза, Управляющий совет школы и т.п.. Решение о переводе в режим АУ – это обоюдная, коллегиальная процедура, которая не может иметь последствий без согласия учредителя. Если учредитель считает, что школа не готова работать в режиме АУ, он не даст своего согласия.

– По каким критериям учредитель может определить, что школа готова работать в режиме АУ?

– Автономными могут стать государственные учреждения, которые являются самостоятельным юридическим лицом и имеют свой счет. В школе обязательно должна быть своя бухгалтерия. Подчеркиваю: невозможно перевести школу в режим АУ, предлагая пользоваться бухгалтерией учредителя. Кроме того, у школы – кандидата в АУ должен быть определенный опыт работы в условиях финансовой самостоятельности. Она должна составить и предъявить учредителю свой трехлетний финансовый план и программу развития на три года. Это предусматривается условиями перевода в АУ. И, чтобы получить положительное заключение о переводе, школа должна несколько лет работать как самостоятельное финансовое учреждение. Если такого опыта у образовательного учреждения нет, перевод в АУ преждевременный: он не соответствует принципам ответственного финансового менеджмента.

– Ваш прогноз – много ли школ перейдет в будущем в режим автономного учреждения?

– Осенью этого года я была среди приглашенных экспертов, которые оценивали потенциал кандидатов на конкурсе «Лучшие школы России-2006». Мне довелось изучить конкурсную документацию нескольких десятков школ из разных субъектов РФ. Все они производят впечатление динамично развивающихся, финансово самостоятельных учебных заведений. У каждой из этих школ уже есть: собственные счета, самостоятельное юридическое лицо, собственные средства, которыми они более или менее эффективно распоряжаются, спортивные сооружения, мастерские, приусадебные хозяйства, крупные компьютерные классы. Я не встретила среди финалистов конкурса «Лучшие школы России-2006» ни одной школы, которая не была бы способна вести самостоятельную финансовую деятельность. Для тех школ, которые сегодня ориентируются на развитие, имеют собственную программу деятельности и высокий потенциал управленческой команды, – для них форма автономного учреждения является более адекватной.

Кроме того, в ходе эксперимента по реструктуризации сельских школ были созданы принципиально новые модели интегрированных социально-образовательных учреждений, которые взяли на себя обслуживание целых территорий. Среди них – ресурсные центры (которые могут включать в себя, например, передвижную лабораторию), социокультурные комплексы, объединяющие в одном юридическом лице школу, клуб, детский садик, библиотеку, спортивные секции и многое другое… Для них режим АУ тоже был бы наиболее соответствующей формой. Однако повторю еще раз: будут ли школы переходить в форму АУ – решат они сами и их учредители. Ни одну школу нельзя насильно перевести в режим автономного учреждения.

– В таком случае большинство образовательных автономных учреждений возникнет в сельской местности. Не рискованно ли санкционировать изменения не в самых продвинутых, а в самых отсталых образовательных сетях?

– Давайте не будем преувеличивать. В российских городах тоже начинается активный переход на сетевое обучение, создаются ресурсные центры и социокультурные комплексы, которые обслуживают жителей одного или нескольких городских районов. Что касается того, способны ли сельские школы в разных субъектах РФ работать в условиях финансовой самостоятельности… В регионах, где идут процессы реструктуризации, новые интегрированные образовательные учреждения создавались, как правило, как самостоятельное юридическое лицо: со своим финансированием, счетом, бухгалтерией. Это произошло в Республике Чувашия, в Новосибирской области, Ставропольском крае…

– Сейчас раздаются голоса, что в ряде субъектов РФ переход был формальным. У школ есть юридическое лицо, однако, когда они пытались завести свою бухгалтерию, директора столкнулись с саботажем чиновников, которые хотят по-прежнему контролировать денежные потоки. Поэтому никакой самостоятельной финансовой деятельности школа по-прежнему не ведет…

– Комментировать нужно каждый отдельный факт. Пока же мы знаем, что активное обучение руководителей школ и руководителей образования всех уровней основам финансовой самостоятельности набирает темпы. Много обучающих семинаров проводили в регионах Академия повышения квалификации работников образования и НФПК. В рамках эксперимента по реструктуризации сети сельских школ обучались руководители и специалисты финансово-экономических органов, органов управления образованием. Их приглашали на семинары, эксперты специально работали с ними по правовым и экономическим вопросам – в том числе как сформировать трехлетний финансовый план. Руководители образования из этих регионов понимают, что переход наиболее динамичных и продвинутых школ в режим АУ не только даст школам большую самостоятельность. Оно реально снизит нарушения бюджетного и налогового законодательства. Те ограничения, которые существуют сегодня, по сути, подталкивают руководителей образовательных учреждений к нарушениям. Более того – чтобы решить какие-то задачи, школе сегодня даже приходится нарушать закон. А предоставляя свободу АУ, закон дает ему возможность стать более законопослушным.

– Критики законопроекта из КПРФ утверждали, что закон приведет к резкому обогащению руководителей автономных учреждений, а их задачей после реорганизации станет извлечение прибыли. Какие особенности появятся в деятельности школы после того, как она перейдет в режим АУ?

– Сегодня, при работе в условиях бюджетного учреждения, у директора школы есть одна обязанность: в строго целевом соответствии с утвержденной сметой расходовать бюджетные средства. Все дополнительные средства, привлеченные в школу, являются неналоговыми доходами бюджета. Поэтому они в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов. Степень самостоятельности в распоряжении внебюджетными средствами ограничивается утверждаемой учредителем сметой.

Иначе происходит с автономным учреждением. Как и бюджетному учреждению, АУ недвижимое и особо ценное движимое имущество передается на правах оперативного управления. АУ получает от учредителя финансирование в форме субвенций или субсидии из бюджета на выполнение определенного учредителем задания, реализацию уставных целей: обучения определенного количества учащихся по определенным программам, на программы дополнительного образования, воспитание и т.д. Кроме того, автономные образовательные учреждения могут заключать дополнительные договоры с органами государственного и муниципального управления на выполнение разного рода работ и оказание услуг сверх обязательного задания. В законе написано, что эти услуги должны соответствовать уставным целям АУ. Автономное учреждение может вести другую внебюджетную деятельность в соответствии с уставными целями. Полученные от нее доходы не считаются неналоговыми доходами бюджета. Они поступают в самостоятельное распоряжение АУ и включаются им в трехлетний финансовый план – документ, который АУ разрабатывает самостоятельно и с помощью которого планирует свою финансовую деятельность.

– Почему финансовый план, по которому живет АУ, обязательно должен быть трехлетним?

– Сейчас у нас годовое бюджетное планирование. Это значит, что в конце календарного года все деньги бюджетного учреждения должны быть израсходованы. Поэтому в конце года перед многими руководителями встает вопрос: как истратить эти деньги? Приобретается в спешке нужное и ненужное, в противном случае деньги «обнуляют». Система казначейского исполнения бюджета предполагает жесткий контроль за расходованием средств по смете: на любой расход надо получить согласие со стороны казначейства. Однако сегодня не так легко планировать свои расходы с такой степенью точности. С одной стороны, опыт финансового планирования у школ не так уж велик, с другой – высок уровень инфляции, несколько раз в течение года меняются цены на ключевые ресурсы, на транспортные расходы, на закупку материалов и оборудования. Контроль со стороны казначейства оказывается мелочным и часто формальным, а не содержательным.

Для автономного учреждения предусматривается другой режим: они должны отчитаться по бюджетным средствам за выполнение госзадания. Но собственные средства они могут тратить по своему усмотрению в пределах установленного договорами срока. Трехлетнее финансовое планирование не означает, что через три года все деньги будут «обнуляться». Это значит, что трехлетний план ежегодно корректируется и пролонгируется на следующий финансовый год.

– А как эти принципы будут согласовываться с введением нормативно-подушевого финансирования?

– Самым прямым образом. Субвенция образовательному учреждению будет рассчитываться прежде всего исходя из нормативного подушевого финансирования (как оно рассчитывается в данном субъекте РФ). Субвенция из регионального бюджета включает: оплату труда, начисление на оплату, учебные расходы. Кроме того, она должна быть дополнена выделяемыми муниципалитетом средствами на содержание здания, оплату коммунальных услуг и налогов, связанных с имуществом.

– Поможет ли это разрешить ситуацию, которая сегодня не так уж редко встречается: субвенции не доходят до конкретной школы или доходят не в полном объеме?

– Перераспределение средств действительно происходит. Сегодня школы – даже в одном районе – находятся в разных условиях. Затраты на обучение одного ребенка в этих школах отличаются в несколько раз. Поэтому очень трудно напрямую перейти на прозрачную систему финансирования – даже в той части расходов, которая касается только оплаты труда учителей.

– Разве школы субъектов РФ не переходят на принцип «деньги следуют за учеником»?

– Все равно не все деньги следуют за учеником: есть так называемые условно-постоянные расходы. Они не зависят от количества учеников в школе. Простой пример: нельзя отапливать пол-здания школы, даже если в ней обучаются всего пять детей. Поэтому условно-постоянные расходы – в расчете на одного учащегося – гораздо выше в тех школах, где мало учеников. Для их вычисления в субъектах РФ сегодня вводятся разного рода коэффициенты, органы управления образованием так или иначе ведут перераспределительную политику, чтобы продолжать финансировать те школы, где мало учеников. Но хочу еще раз подчеркнуть: если школа переходит в режим АУ, она полностью сохраняет тот объем бюджетного финансирования, который у нее был прежде. И если она что-то недополучает, она вправе разбирать эту ситуацию с органами управления образованием.

– А не получится ли так, что органы управления образованием начнут урезать бюджетное финансирование АУ, приговаривая: вы теперь автономные, вот и зарабатывайте сами.

– Этого в принципе быть не может. Вероятность такого урезания гораздо выше для бюджетных учреждений, чем для автономных. Деньги, которые АУ зарабатывают самостоятельно, учредителя вообще не должны волновать – он не вправе ими распоряжаться. В бюджетном учреждении эти деньги учитываются в смете доходов и расходов, поэтому там нередко происходит замещение бюджетных денег внебюджетными. АУ – это относительно самостоятельный хозяйствующий субъект. То, что он делает сверх задания учредителя, – это его собственные доходы. Никакого замещения здесь произойти не может. И мне кажется верным, что переход к нормативно-подушевому финансированию в субъектах РФ начался чуть раньше, чем был принят закон об автономном учреждении. Это хороший трамплин для перевода бюджетных учреждений в АУ.

– Недавно пресса обсуждала ситуацию в одном из поволжских городов. В уважаемой школе собрали около миллиона рублей на ремонт и затем не смогли отчитаться, на что была израсходована часть денег. Теперь на директора заведено дело и, возможно, его будут судить. Не станет ли это типичной ситуацией после перевода школ в режим АУ?

– Как раз напротив. АУ будет иметь счета не в казначействе, а в кредитных организациях – то есть в банках. Казначейство будет перечислять бюджетную субвенцию на счет школы в банке. В банке также будет вестись раздельный учет бюджетных и внебюджетных средств. Конечно, распоряжение АУ внебюджетными средствами должно соответствовать общим принципам Налогового и Бюджетного кодексов. Но отчитываться за эти средства школа должна прежде всего перед родителями учеников, перед представителями общественности и учредителя, перед Наблюдательным советом, а не перед казначейством.

– В Тюменской области, не дождавшись принятия закона об автономных учреждениях, начали переводить образовательные учреждения в режим автономных некоммерческих организаций (АНО). Что это такое и чем эта форма отличается от автономного учреждения?

– Государственные или муниципальные некоммерческие организации раньше могли существовать в нашей стране в единственной форме – бюджетного учреждения. Других форм предусмотрено не было. Все остальное – автономная некоммерческая организация, фонд, некоммерческое партнерство и т д., которые предусмотрены Законом о некоммерческих организациях, – было создано для частных негосударственных и немуниципальных организаций. И это принципиальная разница.

Новую форму автономного учреждения (АУ) создали для государственных и муниципальных некоммерческих организаций, расширив таким образом спектр государственных/муниципальных некоммерческих организаций. Их учредителем выступает Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование. В отличие от автономного учреждения АНО, это негосударственные организации. Собственность, которая передается АНО в безвозмездное пользование, остается государственной или муниципальной, если органы управления не хотят допустить приватизации государственного/муниципального имущества. Кстати, школы и в Тюменской области не стали переводить в АНО. Там перевели в форму АНО только детские садики. Какие последствия это повлечет? Не знаю. Для работающих в АНО важно, что наше пенсионное законодательство делает существенные различия между государственными и негосударственными организациями.

– Сегодня много обсуждается закон об эндаументе, или целевом капитале. Он будет актуален для общеобразовательных школ?

– Предполагается, что каждая некоммерческая организация вправе сформировать для себя целевой капитал, за исключением, как написано в законе, государственных и муниципальных учреждений. В законе не сказано «автономных». Однако понятно, что школы пока под действие этого закона не подпадают.

Сформировать для себя целевой капитал – это значит не просто получить грант и распределить его в течение года или трех лет, нужно обеспечить эффективное финансовое управление вложенными ресурсами. Это подразумевает особую финансовую активность, с которой школы прежде никогда не сталкивались. Сегодня ГУ-ВШЭ отстаивает позицию, которая заключается в том, что и бюджетным учреждениям должно быть дано право формировать такой капитал для своей организации. Пока что форма целевого капитала, которая предусмотрена для государственных и муниципальных учреждений, – это единый фонд (скажем, фонд развития образования определенной области), где будут аккумулироваться средства, затем целевым образом направляемые на поддержку образования. Фонд будет заниматься финансовым управлением этими средствами, а доходы от этого оперирования целевым капиталом на конкурсных условиях будут инвестировать в разные бюджетные учебные заведения области.

Наша позиция заключается в следующем: та и другая формы целевого капитала должны быть законодательно предусмотрены и для бюджетных учреждений, и для некоммерческих организаций. Но мне кажется, что по крайней мере АУ – и такое изменение в законопроект планируется внести – не должны лишаться права создавать для себя целевой капитал. Впрочем, это – так же как вопрос о включении в целевой капитал бюджетных средств – еще находится в процессе обсуждения.

– В 2007 году планируется какой-нибудь общероссийский проект по отработке моделей перехода школ в режим автономных учреждений?

– Каждое ведомство будет разрабатывать принципы перевода своих учреждений в АУ относительно самостоятельно. Рособразование на 2007 год планирует провести мониторинг, как будет осуществляться этот перевод. Сейчас, насколько мне известно, оно уже начало работу по оценке экономического потенциала вузов.

Беседовала Светлана КИРИЛЛОВА