Что мешает управлению?

Примеры из международной практики

Мы завершаем публикацию анализа практики преодоления административных барьеров в системе образования на примере международного опыта. Напоминаем, что фрагмент проекта по изучению практики управления и административных барьеров в системе образования нам любезно предоставил Институт национального проекта «Общественный договор».

Окончание. Начало см. в № 1, 2, 3, 4, 5/2006

Великобритания

Британские школы, как и школы большинства европейских стран и США, состоят из двух ступеней: начальная школа для детей от 6 до 11 лет и средняя школа – с 12 до 16 лет.

В начальной школе детей учат говорить, рисуя картинки, разучивая наизусть стихи и песни, но ни в коем случае не через обучение грамматике, чтению, письму и т.д.

В средней школе дети учатся намного серьезнее. Класс на каждом уроке делится на начальный и продвинутый, ученик может быть в продвинутом классе по одним предметам и в начальном – по другим.

И совершенно ответственно дети учатся в десятом и одиннадцатом классах, когда готовятся сдавать экзамены на аттестат зрелости – GCSE. Эти экзамены сдаются не по всем предметам – есть обязательные и факультативные. Более или менее стандартный набор обязательных GCSE экзаменов: математика, родной язык, один иностранный язык, история и естествознание; предметы по выбору – второй иностранный язык, бизнес, экономика, литература и др. Количество экзаменов строго не задано, но известно: чем больше сдашь предметов, тем лучше, поэтому многие дети сдают экзамены по всем школьным предметам, то есть 10–11 экзаменов. А поскольку каждый экзамен, как правило, состоит из нескольких частей, выпускные в школе продолжаются два месяца – май и июнь.

Для экзамена по каждому предмету существуют два уровня сложности: базовый и продвинутый. Учитель вместе с учеником и родителями решают, какой экзамен реально сдать данному ученику по данному предмету, причем решающее слово здесь (как и вообще во всем в британской школе) принадлежит учителю.

Британские учителя в целом авторитарны, для непослушных учеников существует целая система наказаний: дополнительные домашние задания, занятия на перемене, в обеденный перерыв или после школы; в случае серьезного проступка вызывают родителей и исключают из школы. Причем эти правила действуют и в британских частных школах, где родители платят за обучение своих детей: невозможна ситуация, когда кто-то из учеников или родителей нагрубил бы учителю.

В классе есть классный руководитель – tutor, к нему можно обратиться, и он обязан разобраться и помочь. Кроме того, в средней школе ученик должен знать Устав школы и его выполнять.

Оценки ставятся за экзамены и за тесты. В конце каждой четверти учитель пишет для родителей короткий отчет о поведении, успеваемости, прилежании каждого ученика и ставит несколько оценок: за работу на уроке, за домашние задания, по результатам контрольных, за поведение на уроке – а также оценку, которую ученик мог бы получить в перспективе, если бы больше старался. Эти отчеты наряду с результатами экзаменов учитываются приемными комиссиями университетов.

Никакие выпускные экзаменационные работы не проверяются школьными учителями. Учителя в день экзамена открывают конверты с заданиями, раздают их, собирают написанное, запаковывают в конверты и отсылают обратно в экзаменационный центр. Затем экзаменационные работы проверяются несколькими независимыми группами экзаменаторов, после этого ставится оценка, и осенью оценки присылают в школу. Чтобы у учителей не было соблазна подсказывать своим ученикам, на экзамен по одному предмету приводят учителя другого предмета, поскольку от приглашенных требуется лишь следить за дисциплиной и за временем проведения экзамена (на каждом присланном задании написано, за какое время оно должно быть выполнено). Исключением остается устный экзамен по иностранному языку, который может проводить только учитель соответствующего языка. При этом экзаменатор знает, что каждое его слово записывается на пленку и оценивается комиссией. Осенью, помимо оценок, в школу пересылается также заключение комиссии о том, как были проведены экзамены, о подготовке учеников данной школы и т.п.

Школьные выпускные экзамены, которые проводятся после одиннадцатого класса, являются необходимым, но недостаточным условием приема в университет. Чтобы поступить в университет, надо сдать еще по нескольким выбранным абитуриентом предметам гораздо более сложные экзамены (A-level). После одиннадцатого класса сдать их практически нереально. Для этого надо остаться в школе еще на два года в 12 и 13 классах, которые называются «6-th form» – нечто среднее между школой и университетом. Занятия по подготовке к экзаменам на A-level больше похожи на наши занятия с репетиторами: маленькие группы или даже индивидуальные занятия; большие и трудные домашние задания, требующие самостоятельности и творческого подхода; совсем другие отношения с преподавателями – к ученикам 12 и 13 класса относятся скорее как к студентам, а не школьникам.

В Великобритании все экзамены платные: каждый экзамен стоит примерно 20–50 долларов, из них оплачивается распечатка материалов, рассылка и работа экзаменаторов. Заранее составляется расписание экзаменов, и экзамен по конкретному предмету проводится в одно и то же время во всех британских школах.

Таким образом, рамки оценки знаний достаточно жест¬кие и система экзаменов отдельно и тщательно разработана. Это еще одно свидетельство разделения обязанностей в рамках системы образования, более глубокое, чем в других странах: разнесены не только образовательные и воспитательные функции, но и функция оценки качества знаний.

Германия

Система образования в Германии представляет собой классическую трехступенную структуру, состоящую из начальной, средней и высшей школы. Германское государство гарантирует всем гражданам получение обязательного среднего образования, поэтому обучение в государственных начальных и средних школах бесплатное.

Руководящими органами системы образования являются Постоянная конференция министров образования и культуры земель ФРГ и Конференция ректоров учебных заведений Германии. На уровне земель руководство образовательным процессом осуществляют земельные профильные министерства, которые, в частности, утверждают учебники для использования в школах данной земли. В каждой из земель действует свой закон об образовании, составленный на основе «рамочного» федерального закона.

Обучение в начальной школе начинается в шестилетнем возрасте и продолжается в течение четырех–шести лет. В первых двух классах отсутствует дисциплинарная структуризация – базовые знания по математике, немецкому языку, краеведению, музыке и религии преподаются комплексно, в рамках одного учебно-воспитательного курса.

Как правило, начальные классы существуют в рамках структуры средней школы, где учащиеся, получившие начальное образование, продолжают учебный курс в собственно средней школе (с 10–12 до 16 лет) и средней профильной школе (с 16 до 19 лет). Средняя профильная школа, завершающая полный курс среднего образования, является одновременно и подготовительным этапом к университету. В Германии существуют также профильные школы, позволяющие получить законченное профессиональное образование (аналог российского понятия «среднее специальное образование») и устроиться на работу по профессии.

Общая продолжительность полного курса среднего образования в Германии (включая начальную и профильную школы) составляет 13 лет. Начиная со стадии собственно средней школы вводится многовариантность образования: учащиеся, помимо изучения базовых предметов, вправе самостоятельно выбирать дополнительные учебные дисциплины.

Средние школы в ФРГ делятся на пять основных типов: гимназия, реальная школа, главная школа, профессиональная школа и общая школа.

Таким образом, в Германии также практикуется система, где главный упор в управлении образованием и его содержании перенесен на региональный уровень, как и в США.

Швейцария

Начальные и средние школы подчиняются исключительно кантонам, поэтому единой, обязательной для всех школ программы нет. Швейцарская федеральная программа Matura – лишь одна из нескольких, предлагаемых школьникам на выбор.

Почти во всех школах, наряду со швейцарской программой Matura, существуют еще одно-два иностранных отделения. Соответственно дети могут учиться по английской программе A-level, французской программе BAC, немецкой Abitur или итальянской Maturite. И хотя с любым из выдаваемых в Швейцарии школьных дипломов можно поступать в любой швейцарский, большинство европейских и американских вузов, окончательный выбор определяется тем, в какой стране, согласно планам родителей, ребенок будет дальше учиться, жить и работать.

Итак, в Швейцарии в принципе отсутствует «общенациональная система» образования.

Ирландия

Ирландия – единственное государство, считающее, что расходы на образование не являются социальной нагрузкой на бюджет, а должны рассматриваться как инвестиции. В соответствии с этим подходом в Ирландии недавно была даже изменена система национальных счетов. Такой подход к образованию обеспечил, как говорят сами ирландцы, «биг бум» – бурное развитие ирландской экономики.

В начальной ирландской школе в течение восьми лет дети изучают английский и ирланд¬ский языки, математику, религию, предмет под названием «Общество и окружающая среда», занимаются изобразительным и прикладным искусством, музыкой, спортом. Усилия педагогов сосредоточены на развитии дарований и способностей каждого ребенка. Атмосфера вольного детского мира сменяется почти спартанской строгостью при переходе в среднюю школу: насыщенное расписание, жесткий порядок дня и суровая дисциплина.

Большинство средних школ – частные, при этом почти все они на дотации государства. Школы управляются советом попечителей, религиозной общиной или частным лицом. Частная инициатива обеспечила богатое разнообразие школ: только для девочек, только для мальчиков, совместное обучение; школы классического толка и «ремесленные» школы с профессионально-техническим уклоном; школы со специализацией на искусстве и с превалированием естественных наук и экономики.

Сама структура обучения во всех школах трехуровневая. Сначала трехгодичная младшая средняя школа, и этим уровнем ограничивается обязательный этап образования. Большинство детей продолжает учиться и осваивает еще два уровня: так называемый переходный год, в течение которого школьник выбирает, какие предметы он будет в последние два года изучать, и двухлетнюю старшую среднюю школу.

Пример Ирландии говорит о том, что реформирование образования может начинаться в области управления системой образования – в первую очередь в правовом поле, определяющем статус школьного учреждения.

Католическое образование

Поскольку в России шли достаточно острые дискуссии о целесообразности преподавания православия в средних школах, данный раздел был включен в обзор как пример религиозного воспитания, которое обеспечивается в странах Европы.

Из всех европейских стран католическое образование наиболее распространено во Франции – это 20% школ. Католическое образование строится из трех этапов: школа (детский сад, начальная школа), коллеж (цикл адаптации, основной цикл и цикл профессиональной ориентации), лицей (общий и профессиональный цикл).

Главное отличие католических школ от обычных учреждений – упор на изучение религии. В списке предметов обязательно присутствует теология. Кроме того, освоение некоторых предметов, например истории, ведется посредством изучения материалов церкви тех времен. Так, о Великой Французской революции учащиеся узнают через письма папы Римского. Важным моментом в образовании также является совмещение содержания с христианскими ценностями.

В школе существуют внутренние правила: нельзя носить короткие юбки, прозрачную и вызывающую одежду. Впрочем, для старшеклассников сделаны некоторые уступки – они могут курить, правда, только в специально отведенных местах.

В начальной школе среда сделана выходным днем. В коллеже не учатся в первой половине дня в среду. Считается, что к середине недели дети уже устают и им нужно время, чтобы усвоить пройденный материал. Экзамены по всем предметам учащиеся сдают один раз в четверть. Итоговые же экзамены предусмотрены в предпоследнем и последнем году обучения.

Родителей постоянно информируют об успехах их ребенка. Ежемесячно им высылают листы с текущими оценками и раз в 3 месяца – с четвертными. Отдавая ребенка в католическую школу, родители могут быть уверены, что здесь он получит отличное образование, обучится хорошим манерам. Формирование христианского ощущения мира, как показывает жизнь, заботит большинство родителей лишь во вторую очередь.

Австралия

Переходя к заключительной части, скажем несколько слов о негативных последствиях чрезмерного уклона в сторону рыночных механизмов при отсутствии собственных традиций – на примере Австралии. В стране, в бытность британской колонией, система образования работала на достаточно узкий круг граждан: образование не являлось приоритетом в общенациональном развитии. В настоящее время внешне система образования имеет все черты децентрализованной модели США и Германии: рамочные правила на государственном уровне, управление и финансирование на региональном уровне, наличие менеджера на посту директора, рыночные механизмы во взаимоотношениях с учителями (система годовых контрактов), развитие личности на начальной ступени и до 50% предметов по выбору в старшей средней школе. Однако – на фоне относительно низкого уровня развития науки и промышленности в целом по стране – система образования не имеет реальных поддерживающих стимулов. Как следствие во многих школах рыночный подход менеджеров к системе годовых контрактов фактически делает учителей безработными на время школьных каникул – это время не оплачивается. Естественно, престижность профессии учителя резко падает, педагоги уходят работать в другие сферы деятельности. Недостаток педагогических кадров в свою очередь ограничивает возможности качественной организации предметов по выбору. В итоге детям неинтересно учиться в старшей школе, поскольку учеба не дает необходимых навыков для дальнейшего развития и самореализации в какой-либо области. Попытки разработать более жесткие национальные стандарты сталкиваются с децентрализованным механизмом управления и при отсутствии серьезных стимулов (наука, промышленность) не получают основы для качественного развития.

* * *

Следует выделить несколько ключевых моментов, которые позволяют достигать большей прозрачности в процессах управления образованием и снижать возможность возникновения административных барьеров.

• традиции (католические школы, общины, традиционно более сильная роль регионального управления);
• четкая система трудовых взаимоотношений;
• наличие эффективной судебной системы;
• наличие приоритетов в образовании: четко сформулированных «миссий», целей, вопросов и проблем, которые должна решать система образования;
• разделение школ на ступени, где каждая ступень, как правило, территориально отделена (это разные заведения).

• По финансированию образования: несколько вариантов с внятными критериями (в большинстве случаев – государственное финансирование обязательного начального и среднего образования, четко направленная и регламентированная поддержка высшего). Также регламентированы формы: либо обязательный минимум на каждого ребенка в форме субсидии школам, либо родителям.
• Заработная плата учителям, оговоренная в контракте вместе с квалификацией, нагрузкой (в количестве учебных часов), а также по другим официальным критериям: стаж, успехи учеников. Премии за дополнительную работу.
• Система оценки успеваемости: принятые образовательные стандарты в виде предметов либо разработанные тесты. Форма экзаменов.
• По управлению школами: в зависимости от форм финансирования.
• Большинство школ подчиняется муниципальным органам образования.
• Разделение обязанностей: преподаватели предметов, классные руководители, консультанты, психологи.
• Регламентация дополнительных взаимоотношений школы в нормативных актах (например, в законе об образовании указано, что нельзя препятствовать рейдам полиции по проверке хранения наркотиков и оружия).
• Воспитание и социализация как отдельно стоящий комплекс мероприятий в целеполагании школы и учебных планах (оговорено, что дети могут тратить время на уборку; театр – отдельный предмет в учебном плане и т.п.).
• Разделение уровней образования и ясное обозначение задач на каждом уровне.
• Практическая ориентированность в старших классах средней школы.
• Наличие «переходных» форм между школой и вузами.

• Отчетность учителей: в первую очередь – для родителей / учеников (отчеты-рекомендации об успеваемости).
• Инспекции вышестоящих организаций (с прозрачными схемами: публикуемые открытые отчеты инспекций в Голландии, запись устных экзаменов в Великобритании).

• Ответственность за выбор предметов и направлений обучения повышает внимание учеников к собственному образованию.
• Ориентированность на социализацию и развитие, т.е. воспитательные моменты в начальной школе дают возможность раскрывать способности и больше «учат учиться».
• Среднее образование и вузы – разные системы. Государство устанавливает некоторые общие рамки, задает цели образованию, формирует систему. На региональном уровне система реализуется в выбранных конкретных формах.
• Обязательные минимумы для всех субсидируются государством. Далее – на следующей ступени образования – вузы самостоятельно принимают решения о системе оценок. Существуют формы поддержки (стипендии, субсидии, фонды и т.п.) – с акцентом на личность, а не массовую поддержку.
  Таким образом, мировой опыт показывает, что наиболее успешный путь развития системы управления образованием лежит через четкие формулировки целей и задач образования, регламентацию взаимоотношений, сложившихся во многом до этого в форме традиций, и усиление правового поля, в котором действует школа.