Такое явление, как
нормативно-подушевое финансирование (НПФ), с
разной степенью интенсивности будоражит школы
уже не первый год. Есть пилотные регионы –
Республика Чувашия, Самарская и Ярославская
области, – в которых начиная с 2001 года НПФ
апробируется в рамках займа МБРР «Проект реформы
системы образования». Есть Москва, в которой НПФ
введено лишь два месяца назад – с января этого
года. Есть регионы, в школах которых введение НПФ
сопровождалось изменением системы оплаты труда
учителей и других школьных работников.
Тот различный опыт, который существует
на сегодняшний день, позволяет проанализировать
основные проблемы, связанные с введением НПФ.
Именно этому был посвящен семинар, состоявшийся
в Высшей школе экономики.
Накопленный, пусть даже небольшой опыт
введения нормативно-подушевого финансирования
школы дает возможность, по мнению участников
семинара, осознать: вопросы, связанные с
деформированным пониманием сущности НПФ,
препятствуют и могут тормозить дальнейшее
введение НПФ.
Поэтому
семинар начался с того, что ВШЭ напомнила
основные цели нормативно-подушевого
финансирования:
стимулирование процессов развития
школы к поддержанию и постоянному повышению
качества и конкурентоспособности;
рост возможностей образовательного
выбора для учащихся;
рост автономии школы;
повышение эффективности бюджетных
расходов.
Далее лейтмотивом встречи стал доклад
заместителя директора Института развития
образования ГУ–ВШЭ Ирины АБАНКИНОЙ. Мы приводим
его фрагмент.
– Эти основные цели являются
предпосылками для нормативного финансирования.
Рост автономии школы важен как некоторая
ценностная характеристика. Мы понимаем, что на
федеральном, региональном уровнях и даже на
уровне муниципалитета, где сосредоточены
основные управляющие рычаги, в большинстве
случаев трудно принять правильное решение,
связанное с сущностью образования. В этом смысле
школа, которая как раз несет ответственность за
образование, директор и педколлектив в целом
играют гораздо большую роль, чем те возможности
управленческого воздействия, которые закреплены
на каждом из уровней власти. Весь мир давно
выяснил, что автономность школы напрямую связана
с качеством образования. И мы тоже считаем, что
автономия школы, предоставление директору,
педколлективу свободы в решении вопросов
организации учебного процесса, достижении
качества образования – важная предпосылка для
введения НПФ. Новые методы финансирования должны
защищать автономию школы, а не ставить на ней
крест.
Повышение эффективности бюджетных
расходов мы в ВШЭ сознательно ставим на
последнее место, так как повышение качества и
доступности образования организуется и
обеспечивается финансовым механизмом.
А, скажем, рост возможностей
образовательного выбора тесно связан с базисным
учебным планом, который мы сегодня пока
приравниваем к госстандарту, по крайней мере в
его содержательной части. Но нас настораживает,
что большинство сегодняшних предложений по
методикам расчета норматива связано с БУП 98-го
года, хотя два года назад, в марте 2004 года, был
подписан новый БУП, который предлагает гораздо
более широкие возможности для индивидуализации
обучения. К тому же он решен в логике годичного, а
не понедельного счета учебных часов,
предусматривает профильное обучение в старшей
школе, что дает значительно большую меру
вариативности в организации обучения. Поэтому
базирование расчета норматива только на БУП 1998
года сдерживает развитие школьного образования,
как бы консервирует ситуацию, не давая ей
возможности развития.
Другой отрицательный момент –
принятие шестидневной учебной недели для
базовых расчетов норматива. Вроде бы это
делается для того, чтобы задать более широкие
рамки и наполнить сферу финансами, но на самом
деле она наполняется для перегрузки учащихся.
Нам кажется, что это вопрос по крайней мере
спорный. То же и с исходным показателем для
расчета норматива: в качестве показателя принят
класс-комплект в 25 человек.
При этом фактическая наполняемость класса в РФ
колеблется около значения 15–16 человек. Тем самым
исходно закладывается сильнодействующий фактор,
ведущий к необоснованному снижению суммарного
финансирования школьной системы. Заложенные
цифры не соответствуют ни нашей демографической
ситуации, ни мнению многих педагогов, которые
говорят о том, что организовывать учебный
процесс можно и нужно не только
класс-комплектами, а стоит переходить на другие,
более гибкие технологии обучения.
Еще один существенный минус, негативно
влияющий на введение НПФ, – это фактическое
сохранение старой системы оплаты труда. Мы в ВШЭ
неоднократно говорили о том, что необходимо
уходить от принципа, когда при 36-часовой рабочей
неделе норму часов (читай – урочных) составляют 18
часов в неделю, а остальная часть работы не
нормируется и почти не оплачивается. Мы должны
постепенные уходить от тарификации и переходить
к системе контрактных отношений с учителем. При
тарификации же мы никогда не выйдем на
эффективный контракт общества с учителем.
К сожалению,
эти системные ошибки содержатся в подходе,
изложенном в «Методических рекомендациях по
расчету и внедрению нормативов бюджетного
финансирования ОУ»*. Правда, подобный подход
сегодня уже не является единственным. Во многих
регионах система оплаты труда претерпевает
существенные изменения. Например, в Тюменской
области введение нормативов сопровождалось
внедрением иной системы оплаты труда; к
подобному шагу готовится сейчас Ярославская
область.
К сожалению, мы почти все пытаемся
менять в системе образования, что называется, на
ходу, уже в процессе реформы. И потому не успели и
не сумели просчитать многие шаги. Но даже из тех,
что были просчитаны, мы не сделали выводов и мало
что изменили. Количество учителей в целом в
образовательном учреждении, доля
класс-комплектов, наполняемость классов и так
далее – те данные, которые мы сегодня используем,
основаны лишь на небольшом опыте и различаются
по регионам. Поэтому использовать их в масштабах
всей системы в стране опасно. В одних регионах
они могут привести к положительному результату,
а в других, наоборот, ухудшить ситуацию.
В числе базовых параметров, которые, на
наш взгляд, должны учитываться в подходе к НПФ, –
специализация ОУ и стоимость различных
специализированных программ. Ведь даже в богатых
регионах есть школы, расположенные в районах со
сниженным социально-экономическим статусом
родителей, есть школы, где высока доля учащихся
из неблагополучных семей. Если в таких ОУ нельзя
развернуть специализированное обучение, если
учителя там не получают дополнительные деньги за
гимназические классы, мы должны подумать о
дополнительных ресурсах для таких школ. Для того
чтобы с трудными, к примеру, детьми больше
заниматься, чтобы учительская зарплата не
страдала от этого, нужно продумать систему
коэффициентов.
Однако для обеспечения не только
функционирования, но и развития системы
образования использование одного только
инструмента нормативного финансирования
недостаточно. Требуется набор финансовых
инструментов стимулирования качества, поддержка
инноваций, целевых программ развития,
информатизации. На наш взгляд, финансирование
развития обеспечивается за счет:
финансирования программ;
финансирования мероприятий;
финансирования инвестиционных и
инновационных проектов за счет капитальных
расходов;
софинансирования расходов на основе
межмуниципальных агентских соглашений.
Но главное, о чем сейчас необходимо
говорить, – так это о том, что ядро нормативного
финансирования в каждом регионе должна
составлять новая региональная система оплаты
труда учителей и иных школьных работников,
стимулирующая качество работы и постоянный рост
квалификации. Идти по пути нормативного
финансирования надо в первую очередь вместе с
новой системой оплаты труда.
Мы полагаем, что расчеты норматива
должны основываться на нескольких ключевых
соотношениях:
конкурентоспособного уровня средней
оплаты труда в регионе, препятствующего
негативному отбору кадров в системе общего
образования; в принципе зарплата учителя должна
быть (для большей части регионов) не ниже средней
зарплаты по экономике региона. Мы должны
попытаться на уровне региона стимулировать
работу в образовании лучших, а не худших. Это
трудная задача, иногда требующая преодоления и
даже отбора в педвузы, потому что в педвузы
иногда идут более слабые выпускники, чем в другие
институты;
принятого в регионе соотношения
«учащийся–учитель» отдельно для городских
округов и для сельских муниципальных районов (за
редкими обоснованными исключениями для
удаленных школ в труднодоступных районах, для
которых должно быть на региональном уровне
законодательно установлено специальное
соотношение);
соотношения базовой и стимулирующей
части оплаты труда. Да, часто говорят о том, что на
самом деле в хороших школах работает не
отдельный учитель, а весь педколлектив в целом.
Это очень хорошо! Но, рассчитывая общую сумму,
директор школы должен понимать, как именно ему
нужно формировать свой педколлектив, как он
может его стимулировать, удерживать. Мы не можем
решить это за конкретного директора.
Руководитель должен получить общий объем фонда,
а дальше понимать, как ему двигаться и что он
может делать;
доли расходов на ежегодное повышение
квалификации, рассчитанной на основе средней
стоимости соответствующих курсов (тренингов,
семинаров, командировок).
Теперь – о
схеме финансирования функционирования и
развития общего образования с учетом
разграничения полномочий по уровням
государственной власти и местного
самоуправления.
Наши расчеты выглядят следующим
образом.
1. На региональном уровне:
Примерно 70% расходов – это нормативное
финансирование в расчете на одного обучающегося,
включая:
– формирование субвенций на оплату
труда в соответствии с новой системой оплаты,
принятой в регионе, в расчете на одного
обучающегося;
– формирование субвенций для оплаты
учебных расходов по нормативам в расчете на
одного обучающегося. И главное внимание здесь
должно быть уделено современным электронным
ресурсам и информатизации процесса обучения;
– финансирование дополнительного
образования в ОУ.
Около 15% расходов – это финансирование
целевых программ развития образования,
финансирование ведомственных бюджетных
программ, программ информатизации,
реструктуризации, капитальный ремонт и т.д.
Примерно 10–12% расходов –
стимулирование качества образования через фонд
поддержки – гранты, поддержка лучших учителей за
качество работы, поддержка инноваций и т.д.
И 3–5% расходов – финансирование
«сопутствующих» функций: аттестации и
аккредитации ОУ, экспертно-аналитического,
методического сопровождения, публичного
представления результатов деятельности
(открытые доклады). Кстати, мысль о последних
функциях у нас возникла на семинаре, который мы
проводили в конце прошлого года по комплексным
моделям финансирования. Тогда мы поняли, что в
каждой школе есть часть расходов, которые
необходимы и непременно должны финансироваться.
2. На муниципальном уровне:
– расчеты нормативов по
финансированию содержания зданий и пришкольных
территорий, включая коммунальные платежи,
оборудование, текущий ремонт и т.д.;
– формирование НБФ в расчете на одного
обучающегося, включая оплату труда, учебные
расходы и условия предоставления образования, в
том числе расходов на информатизацию;
– передача НБФ вслед за учащимся в то
ОУ, где он обучается по той или иной программе (в
том числе использование НБФ для сетевого
профильного обучения);
– финансирование муниципальных
программ развития образования;
– финансирование сетевого обучения
через агентские соглашения или иные инструменты
(договоры простого товарищества и др.);
– гранты.
Вкратце наша позиция сводится к этому.
И мы бы хотели обсуждать эту проблему в таком
контексте. Я считаю, что озвученный нами подход
расширит самостоятельность и школы, и органов
управления образованием и позволит обеспечить
на каждом уровне функционирование и развитие
системы образования. А также поможет
согласованно идти по пути реформирования
образования по разным направлениям.
…Несмотря на множество проблем и
сомнений при введении нормативно-подушевого
финансирования, очевидно, что эта тема была и
останется одним из ключевых вопросов
образовательной политики страны. Такая система
финансирования школы давно уже введена в
развитых странах, и все больше опыта работы в
этой логике приобретают страны
постсоциалистические и развивающиеся. В каждой
такой стране основным принципом НПФ является
«доля бюджета школы, которая определяется по
формулам, меняется в зависимости от страны (и
внутри стран), но во всех случаях школа напрямую
распоряжается этой частью своего бюджета»**.
Вопрос стоит сегодня весьма остро. По
мнению специалистов ВШЭ, мы находимся перед
альтернативой: либо введение НПФ окажется
эффективным инструментом, ключевым
катализатором развития российской школьной
системы, либо (если в основу всех расчетов
нормативов имплицитно будут закладываться
старые принципы и показатели) НПФ окажется
бесполезным механизмом, цементирующим
неэффективные особенности старой системы.
Выбор, конечно, небогатый. Но –
очевидный. Жить по-старому нельзя. По-новому,
понятное дело, страшно. Но ведь жизнь не стоит на
месте…
«На
сегодняшний день результаты применения системы
подушевого финансирования оцениваются
неоднозначно. В Самаре, где она используется
более пяти лет, имеются положительные данные о
появлении положительных результатов по
некоторым показателям оценки эффективности.
Количество школ и классов сократилось в
соответствии с сокращением числа учащихся, но
численность персонала снижалась быстрее, что
привело к значительному увеличению соотношения
между учащимися и преподавателями и учащимися и
техническим персоналом. Тем не менее за период с
1997 по 2003 год реальная заработная плата
учителей снизилась, несмотря на сокращение
численности персонала на 17%. За этот период общая
сумма расходов на образование в Самаре
увеличилась лишь на 6%, что позволило только на 9%
увеличить расходы на заработную плату и получить
ограниченные ресурсы на расходы, не связанные с
оплатой труда, и на капитальные вложения. <…>