Исследование

Что мешает управлению?

Примеры из международной практики

Мы приступаем к анализу практики преодоления административных барьеров в системе образования на примере международного опыта. Фрагмент проекта по изучению практики управления и административных барьеров в системе образования нам любезно предоставил Институт национального проекта «Общественный договор».

Продолжение. Начало см. в № 1, 2, 3/2006

Мировая практика организации системы управления средним образованием имеет некоторые схожие черты с российской структурой: есть ряд стандартов, задаваемых как на общегосударственном, так и на региональном уровне, которые необходимо выполнять всем школам; государственные школы финансируются преимущественно из бюджета местного уровня; школы являются элементами местной инфраструктуры и могут выполнять не только образовательно-воспитательные функции. Кроме того, активно обсуждаются вопросы о качестве образования, статусе и квалификации учителей, престижности профессии учителя и требований общества к системе образования.

Так, в Европейском Союзе вопросы, связанные с качеством образования, поднимались на общеевропейском уровне, с 1994 года началась реформа образования, сопровождаемая рекомендациями и обсуждениями подразделений Европарламента.

Однако следует отметить, что данные процессы происходили в принципиально отличных от России условиях, сформированных и традициями, и взаимоотношениями в общественно-правовом поле. В первую очередь речь идет о трудовых взаимоотношениях, основанных на контрактной системе, где четко определяется объем обязанностей, прав, ответственности и квалификации директоров, учителей и других школьных работников. Это поддерживается эффективной судебной системой, где можно оспорить нарушение контракта одной из сторон и получить компенсацию.

Кроме того, во многих странах в ходе проведения реформ образования в первую очередь на государственном уровне были сформулированы четкие цели реформ, миссии и задачи системы образования в целом. Ниже будет показано на примерах разных стран, насколько разными могут быть формулировки. Что касается традиций, то во многих странах традиционно более сильная роль принадлежит региональному уровню управления, что не вызывает тех проблем, которые испытывает российская система образования при переходе на местное финансирование школ.

Следуя логике выявления административных барьеров в российской системе среднего образования, можно сказать следующее о западной организации управления школами.

– Школа как хозяйствующий субъект. Существенные различия в законодательных системах не позволяют проводить сравнения и аналогии, однако известно, что принадлежность государственных школ к местным органам управления в сочетании с контрактными трудовыми отношениями снимает с руководителя школы необходимость в решении всех хозяйственных вопросов. Материально-техническое обеспечение школ находится в ведении местных органов управления. Директор и преподавательский состав не решают вопросы, связанные с состоянием помещений, оборудованием, подготовкой к учебному году и т.п., ибо для этого существует отдельное лицо, не имеющее отношения к образовательному процессу. Соответственно, с точки зрения директора школы и системы образования, данная сторона не порождает административных барьеров внутри школы, поскольку эти вопросы вынесены для решения на уровне местной администрации.

– Элемент системы образования. Следует отметить несколько принципиальных моментов: в большинстве случаев перед началом реформ формулируются общенациональные принципы или цели – в зависимости от заказа общества, потребностей системы образования и тенденций развития страны в целом. Основной контроль над системой образования осуществляется на региональном уровне в соответствии с общегосударственными стандартами (квалификация учителей, нормативы оплаты их работы, обязательный образовательный минимум, отслеживание хода реформы, дополнительные предметы и т.д.). Директора и учителя заключают контракты с местными органами управления. Известны ситуации (например, в США), когда государственная школа спокойно начинает учебный год без директора (если должность остается вакантной). Минимальные, но очень жесткие рамки образования (касаются количества часов работы учителей, их квалификации, минимума знаний, которые должны вынести школьники из средней школы), с одной стороны, и свобода в методах донесения информации – с другой. Вопросы, касающиеся форм и методов обучения, обсуждаются на местном уровне, во многих случаях с участием родителей, либо на основе традиций (общины, католическая церковь).

– Элемент местной инфраструктуры. Поскольку государственные школы находятся в ведении местных властей, вопросы использования школьных ресурсов в качестве элементов местной инфраструктуры также решаются на уровне местного руководства. Организационные обязанности по проведению, например, выборов не входят в круг обязанностей директора школы. Все взаимоотношения лежат в регламентированном поле – например, в законодательных актах может быть прописано, что директор не препятствует проведению мероприятий, но ответственность за них лежит на других людях.

– Поставщик дополнительных услуг. Все дополнительные услуги школы (концерты, ремесленные курсы, уборка территории и т.д.) оговариваются заранее с родителями как элемент воспитательной работы; есть волонтеры или наемные работники, которые занимаются организацией мероприятий или ведут ремесленные (профессионально ориентированные, спортивные, театральные и т.п.) курсы. При этом театральный кружок может организовать собственные платные представления для местной общины, результаты работы на ремесленных курсах могут быть проданы на специально организованных ярмарках и т.д. Если учителя занимаются дополнительной работой (организация экскурсий, праздников и т.п.), в контрактах оговорена дополнительная оплата за сверхурочные часы.

Таким образом, в сфере хозяйственных отношений вероятность возникновения административных барьеров существенно ниже, чем в российских условиях, поскольку ответственность и взаимоотношения директоров с местными органами управления четко регламентированы.

К сожалению, многообразие правового поля зарубежных стран не позволяет провести анализ вопросов, касающихся юридического статуса школы как учреждения и, следовательно, механизмов управления государственными целевыми финансовыми ресурсами, деньгами родителей, меценатов, спонсоров и т.д.

Что касается организации системы образования, можно выделить некоторые общие закономерности в большинстве развитых стран.

Общие черты систем образования
в развитых странах

Начальная и средняя школа – это базовая область, где фактически формируется личность. Для этих двух ступеней существует максимальное число государственных субсидий и поддержки, устанавливаются стандарты по образовательному минимуму, регламентируются все взаимоотношения учителя, школы, родителей, права каждой стороны и т.д. В централизованных системах образования принимаются нормативные акты на государственном уровне. В децентрализованных – на федеральном уровне формируются некоторые общие принципы, черты системы, а основная поддержка и регламентация осуществляется на региональном уровне.

До 10–12 лет в большинстве стран основной упор сделан не на знания и их оценку, а на воспитательные и развивающие моменты. Это проявляется в различных формах: отсутствие необходимости выполнять домашние задания (проверка усвоенных знаний происходит в школе, все задания также выполняются в стенах школы), наличие тестов на интеллект и иных психологических методик оценки развития и выявления способностей и склонностей. По итогам начальной либо начальной и частично средней ступеней образования родители, учитель и ребенок совместно определяют профиль и продолжительность дальнейшего обучения (в разных странах эта процедура ограничена разной жесткостью: в Японии дети распределяются автоматически по результатам экзаменов, в Англии – за учителем решающее слово, в других странах – более мягкие условия).

Чем старше ребенок, тем меньше субсидий на его образование со стороны государства и тем больше возможностей получать стипендии, гранты и т.д., основанные на личных способностях.

В большинстве стран примерно в 13–14 лет школьники сами начинают формировать свои учебные планы (до 50% предметов по выбору, иногда с возможностью выбирать уровень сложности). Это часть воспитательной функции средней школы.

Как уже было отмечено выше, большинство стран предельно четко формулировали основные принципы при стратегических реформах образования.

Назовем основы некоторых успешных стратегий.

Финляндия: сохранение традиций (общины, народные школы, неформальный, но практически ориентированный подход, индивидуальные контракты с учителями).

Ирландия: образование – сфера инвестиций. Сильная практическая ориентированность высшего образования, и среднее образование – как этап подготовки к нему.

Сингапур: субсидии на образование ребенка. Полная государственная поддержка среднего образовательного минимума. Практическое отсутствие государственной поддержки в высшем образовании. Развитие системы субсидий, кредитов, именных стипендий, научно-практических проектов в сфере высшего образования. Формулирование «миссий» на национальном уровне.

Канада: развитие дистанционного образования в различных формах (как для учеников, так и для повышения квалификации учителей).

Южная Корея: развитие информационных технологий как приоритет в развитии образования, из которого вытекают развитие прозрачности деятельности школ, эффективный информационный обмен и т.д.

Италия: полное разделение начальной, средней и следующих ступеней образования. Четко поставленные задачи для каждой ступени. Ориентированность на практическую (проектную) деятельность.

США, Германия: министерства образования существуют на уровне регионов. На федеральном уровне существует орган, который принимает «рамочные» правила для системы образования и дает рекомендации. Это исторически сложившаяся традиция.

Великобритания: разработка экзаменов – отдельная задача, над которой работают научные институты и специализированные заведения. Экзамены платные, поскольку окупают расходы на работу этих институтов, а также рассылку и расходы на проведение самих экзаменов. Система централизованная: экзамен проводится в один день, процедуры четко регламентированы.

Франция: общенациональное обсуждение системы образования.

А теперь более подробно рассмотрим некоторые элементы систем образования двух стран.

Нидерланды

Вся система голландского образования базируется на главном принципе: свобода образования. Это включает в себя описанные ниже принципы организации школьного образования.

Свобода образования, гарантируемая определенной статьей Конституции страны, основывается на свободе учреждения школ, организации обучения в них и свободе совести и вероисповедания. То есть люди, живущие в Нидерландах, имеют право открывать школы на основе своих религиозных, идеологических или образовательных убеждений при наличии достаточного количества учеников и за счет финансирования правительством. В этом случае содержание образования определяется учредителем школы, а управление осуществляется назначенным в муниципалитете комитетом. Результат: родители и дети могут выбирать из огромного числа общественных и частных школ. Общественные школы управляются муниципальными властями или комитетом управления, назначенным муниципалитетом. Около 65 % всех школьников в Нидерландах посещают частные школы, которые могут управляться ассоциацией или фондом.

Свобода обучения означает, что школы свободны определить, что преподавать и как. Министерство просвещения, культуры и науки, однако, налагает множество установленных законом стандартов относительно качества образования. Стандарты предписывают предметы, которые должны быть изучены, цели обучения и содержание государственных экзаменов. Есть также правила о количестве школьных периодов в год, обучении преподавателей и учительской квалификации, о правах родителей и учеников и т.д. Как правило, школы имеют максимальную свободу в выборе учебников и материалов. Сочетание декларируемой свободы и жестких принципов оценки и стандартов поддерживается системой инспекций и проверок. Подробная информация о качестве обучения в той или иной голландской школе публикуется в официальных источниках и на интернет-сайтах по результатам инспекций.

Обязательность образования – еще один принцип. Обучение является обязательным с пяти лет. Но почти все дети идут в школу в четыре года. Муниципальный исполнитель проверяет, чтобы дети школьного возраста, зарегистрированные как жители, были зарегистрированы и как ученики при школах. Ребенок не имеет права пропускать занятия без уважительной причины. Если родители решили уехать отдыхать на день раньше начала каникул, ребенка никто из школы им забрать не позволит. Если же ребенок без уважительной причины пропустит несколько учебных дней, родителям придется иметь дело с муниципальным исполнителем, который может наложить на них административное взыскание.

Система образования в Нидерландах, как и в большинстве других стран, разделена на три уровня: начальный, средний и высший.

Начальные школы обучают детей от четырех до двенадцати лет. Цель начального образования – развитие детских эмоций, интеллекта и творческого потенциала, а также приобретение адекватных социальных, культурных и физических навыков.

Основной минимум установлен согласно закону и определяет, что преподать ученикам в каждой области учебного плана.

Школьное образование в Нидерландах финансируется из денег налогоплательщиков. Стоимость обучения одного ребенка – около 5 600 гульденов в год в обычных начальных школах и 16 700 гульденов в год – в специальных школах (включая специальное среднее образование). Школы могут просить, чтобы родители внесли ежегодный добровольный взнос для школьных поездок, пикников, культурных и развлекательных мероприятий, уроков плавания, иногда для дополнительного штата или оборудования. Сумма колеблется в пределах от 100 до 1000 гульденов в год.

Когда ребенок достигает трехлетнего возраста, многие муниципалитеты посылают родителям письмо, сообщая им, что они должны записать ребенка в школу, потому что некоторые школы популярны и имеют очередь – «списки ожидания».

Частные школы могут отказывать в приеме детей, например, если их родители не имеют таких же религиозных или идеологических убеждений, как школа. Однако они не могут отказаться принять ребенка, если поблизости нет никакой общественной школы (в пределах разумного расстояния). В случае отказа школьное правление должно сообщить родителям в письменной форме, почему их ребенок не был принят. Родители в этом случае имеют шесть недель, чтобы подать апелляцию. Если нет никакой подходящей школы в пределах разумного расстояния от дома, семья имеет право на пособие, оплачивающее часть или все транспортные затраты. «Разумное расстояние» означает приблизительно 6 километров по маршруту, который безопасен и подходит ребенку. Правила о транспортных затратах установлены муниципальным советом, куда и следует обратиться за разъяснениями о получении пособия.

Школьный день длится максимум 5 часов. Дети имеют небольшой перерыв на ланч, который могут провести дома или в школе под присмотром. В некоторых школах действует продленный школьный день. Это дополнительные часы, которые ребенок может посещать по желанию и заниматься искусством и ремеслом, уроками музыки. В младшей школе в каждой группе только один учитель, иногда с ассистентом или помощником-студентом. Уроки построены в произвольном порядке, без перемен. Учитель сам строит программу дня, сам определяет, сколько времени посвятить каждому предмету.

Летние каникулы во всех начальных школах длятся шесть недель, но в разное время, поскольку страна разделена на три региона – северный, центральный и южный, чтобы урегулировать поток отдыхающих на время отпусков.

Если ребенок болен и не может идти в школу, родителям необходимо сразу, в крайнем случае в пределах двух дней, известить учителя.

Дети обязаны ходить в школу. Если родители держат ребенка дома без уважительной причины и без уведомления, они по голландским законам совершают преступление. Такие родители могут быть оштрафованы. Если дети прогуливают без ведома родителей, школа сама инициативно вступит с ними (родителями) в контакт.

В начальной школе обычно учатся от 50 до 600 учащихся. В большинстве школ ученики сгруппированы по возрасту. Обычно в группах учатся около 30–35 детей.

Иногда учитель дает задания на дом, но только как творческие работы и проекты, например на тему окружающей среды или географии. Все необходимые учебники, тетради и пособия хранятся в классе. Дети не таскают тяжелые порт¬фели, а берут в школу только завтрак.

Если учесть, что родители вообще не вовлечены в процесс обучения (не делают с детьми уроки и не проверяют задания), то ребенок учится только в силу природных способностей и у него нет шансов добиться каких-то успехов за счет усидчивости или зубрежки.

Преподаватель оценивает детскую домашнюю работу, устные и письменные тесты, но детей не ругают и не поощряют за оценки. Это считается непедагогичным.

Многие школы организуют вечер для родителей и детей, когда классный руководитель объясняет, какую работу дети будут делать в течение года. Такое собрание бывает в начале учебного года. Некоторые школы также организуют вечера, когда родители могут посидеть за столом своего ребенка, просмотреть их тетради и учебники, поговорить с учителем.

В конце начального обучения предлагается выполнить национальный тест, который показывает уровень образования учеников вообще, независимо от используемых учебников. Результат этого теста и рекомендация преподавателя определяют соответствующий тип среднего образования для ученика.

Средние школы в Нидерландах рассчитаны для детей от 12 лет и выше. В заключительном году начальной школы родители и дети вместе решают, какой лицей или колледж выбрать для дальнейшей учебы. Однако выбор типа образования ограничивается рекомендацией, данной начальной школой.

В средней школе существуют три типа образования:

предпрофессионально-техническое среднее образование (VMBO);
старшее общее среднее образование (HAVO);
предуниверситетское образование (VWO).

В настоящее время многие школы предлагают два или три типа образования, что позволяет ученикам легче переменить один тип образования на другой в пределах той же самой школы в случае необходимости. Средние школы, так же как и начальные, бывают частные и общественные. Информация о качестве обучения в той или иной средней школе публикуется в открытых источниках, и она доступна всем интересующимся.

Основное среднее образование дается всем ученикам одинаково в течение первых трех лет, независимо от типа обучения. По завершении трехлетнего общеобразовательного цикла ученики сдают тесты, чтобы оценить свои знания.

Школьная неделя в течение первых трех лет состоит по крайней мере из 32 уроков, обычно по 50 минут. Из них 25 посвящены основному учебному плану. Остальные часы преподаются на усмотрение школ. Одна школа может использовать это время для религиозных занятий, другая может предлагать дополнительные языки, подобно турецкому и арабскому, а третья тратит это время на дополнительные тренировки или профессионально-техническое обучение. С помощью школьного совета родители могут влиять на выбор использования оставшихся часов.

Образование в Нидерландах бесплатно для детей до 16 лет. Голландское правительство платит около 8 500 гульденов в год за обучение одного ребенка в средней школе. Родители также должны заплатить школьный взнос на культурно-развлекательные мероприятия, купить учебники, канцелярские принадлежности. Эти затраты достаточно существенны, поскольку книги в Голландии стоят дорого. Часть школ имеют библиотеки и могут выдавать некоторые пособия и книги на время учебного года. После того как ребенку исполняется 16 лет, родители начинают платить за обучение.

В отличие от начальной школы, в большинстве средних школ для каждого предмета есть свой преподаватель. Также у каждого класса есть свой наставник, который решает организационные вопросы. В преподавательский состав входит консультант, который помогает ученикам с выбором карьеры, советует, как организовать занятия, помогает составить специальный план обучения, если они нуждаются в этом.

Преподаватели средней школы часто задают домашние задания. Иногда ученикам предоставляется возможность сделать домашнюю работу в школе при наблюдении преподавателя.

Четыре раза в год или раз в шесть недель (зависит от выбора школы) ученик получает рапорт о своей успеваемости, основанный на оценках, полученных за домашнюю работу, тесты, рефераты и проекты. Завершив основное среднее образование, ученики переходят ко второй части обучения и готовятся к выпускным экзаменам. Государственным экзаменам предшествуют внутренние школьные экзамены.

Государственные экзамены проводятся в мае, июне и августе. В мае экзамены сдают все. Когда результаты экзаменов становятся известны, каждому ученику дают шанс повторно сдать один предмет в июне. При необходимости можно пересдать оставшиеся предметы в августе.

Затем наступает период специализированного обучения, где основной упор сделан на выбранные специализированные или профессиональные предметы и навыки.

В заключение следует подчеркнуть четкость и регламентированность всех процедур, связанных с системой школьного образования. Такая пунктуальность продиктована тем, что государство предоставляет возможность учить и учиться за деньги муниципалитета – поэтому система ответственности, управления и стандартов образования прописана очень четко.

Норвегия

Система обязательного школьного образования предусматривает 13-летнее обучение (10 лет – начальная и средняя школа и 3 года – старшая). С 6 до 8 лет дети посещают начальную школу, с 9 до 16 лет – среднюю. Норвежцы в начальной школе в обязательном порядке занимаются рисованием, музыкой, математикой, физикой, родным и английским языками, а также такими предметами, как основы христианской религии, нравственное воспитание, домашняя экономика, и одной дисциплиной по выбору. Отметки в норвежских школах появляются только в восьмом классе, то есть с 12–13 лет. До этого учитель просто фиксирует успехи детей в специальных тетрадях и, если это необходимо, письменно сообщает родителям, что у ребенка появились те или иные проблемы. В восьмом классе помимо оценок появляются и новые предметы – бух¬учет, экономика, а также дисциплины, пред¬усматривающие начальную профессиональную ориентацию.

Более углубленная профориентация начинается в старшей школе, в которую норвежцы ходят с 16 до 19 лет. Все старшие школы в Норвегии имеют свое имя и всегда располагаются отдельно от школ начального и среднего звена. В каждой старшей школе есть два обязательных отделения: академическое и профессионального мастерства.

Академическое отделение старшей школы ориентирует выпускников на поступление в высшие учебные заведения.

Для определения уровня знаний учащихся старшей школы Экзаменационный секретариат Норвегии каждый год проводит выборочные экзамены. За два дня до этого события в каждую школу присылается конверт с именами тех учащихся, которые должны быть проэкзаменованы. Как правило, после первого года обучения экзамены сдают около 10 % школьников, после второго – 25 % и по окончании школы – 50 %. Секретариат никогда не располагает какой-либо информацией о тех школьниках, которых он выбирает. Цель экзаменов заключается в определении национального уровня знаний, а не в том, чтобы указать на ошибки каждому экзаменующемуся. Список экзаменационных предметов не меняется: информатика, экономика, математика (устная и письменная) и английский язык. Как правило, из этого списка выбирают одну или две дисциплины. При окончании старшей школы к этому добавляются еще два обязательных экзамена – норвежский язык и один предмет по выбору. По окончании старшей школы 80 % ребят поступают в университеты, а около 20 % – становятся студентами колледжей. Вступительные экзамены в колледжи и университеты Норвегии отсутствуют: по сути, процесс поступления в вуз – это конкурс школьных аттестатов.

В Скандинавских странах в целом схожая система управления образованием: максимальное количество проблем перенесено на местный уровень, большая роль в формировании образовательного процесса отводится общинам. Наиболее быстрое и успешное развитие системы образования продемонстрировала Финляндия с переходом на индивидуальные контракты с учителями, где требования определяются на уровне конкретных школ. Кроме того, была четко сформулирована цель развития образования: ориентированность на востребованные отрасли экономики и региональные особенности. Соответственно наряду с педагогами серьезная роль в профессиональной ориентации отведена заинтересованным сторонам – предприятиям, ремесленным объединениям.

В Скандинавских странах традиционно сильна социальная политика государства, поэтому финансирование школ полностью государственное и вопрос о привлечении рыночных ресурсов и механизмов в управление школами не столь актуален, как в других государствах.