Что мешает управлению?

Мы продолжаем говорить о проявлениях административных барьеров в системе образования. И делаем это с помощью Института национального проекта «Общественный договор». Представляем вам фрагменты проекта по изучению практики управления и административных барьеров в системе образования.

Продолжение. Начало см. № 1, 2/2006

Кейс: самозащита директора

Директор школы – самый незащищенный в образовательной вертикали власти человек. За все, что происходит в школе, спрашивают с него, будь то низкие показатели выпускников по результатам ЕГЭ, закрытие компьютерного класса СЭС, пожар в школе или поддержка учителями всероссийской забастовки. Кто крайний, известно заранее – директор.

В августе 2004 года за нарушение правил пожарной без¬опасности к административной ответственности были привлечены 14 тысяч руководителей. Это значит, что пожарными инспекторами был оштрафован каждый пятый директор школы в России.

С учетом того, что школу регулярно проверяют самые разные инстанции и соответствовать всем требованиям проверяющих большинство школ не в состоянии, совокупный размер штрафов, налагаемых на директоров, может превышать уровень его зарплаты. Кроме того, директора могут и судить. Именно «за непринятие всех возможных мер для предотвращения пожара» был осужден на пять лет директор Чоунской школы села Сыдыйбыл Михаил Иванов. Но как он мог их предпринять, если пожарные выдавали ему предписания, а районное управление образования денег не выделяло? Прокуратура Свердловского района Перми возбудила уголовное дело против директора одной из школ, так как именно он несет ответственность за жизнь детей в учебное время (ДТП со смертельным исходом).

Но есть ситуации, когда директор реально может постоять за себя и за школу. Нужно только знать как.

Истинной причиной «выявляемых» многочисленных нарушений остается хроническое и чудовищное по своим размерам недофинансирование школ. Директор за ¬финансирование школы не отвечает. Он лишь подает заявку. Если ее не удовлетворяют, ответственность за ЧП должны нести те, кто не дал денег на противопожарную профилактику, санитарную обработку, капитальный ремонт и пр.

Вопрос, как доказать, что денег действительно не дали. Поэтому для своей защиты директор может периодически в письменной форме требовать профинансировать мероприятия, указанные в Санитарно-эпидемиологиче¬ских правилах СанПиН 2.4.2.1178-02 и Правилах пожарной безопасности для школ ППБ-101-89, утвержденных Госкомобразования СССР 10 мая 1989 года (см. «Документы» № 102 от 10 февраля 2004 года). Требование профинансировать указанные мероприятия необходимо включать в ежегодно составляемую бюджетную заявку школы, даже если администрация школы точно уверена в том, что она не будет утверждена. Если же проверяющими выдано предписание об устранении выявленных нарушений, директор немедленно должен обратиться к распорядителю бюджета с требованием профинансировать указанные в предписаниях мероприятия.

В том случае, если у учредителя школы недостаточно средств на соблюдение этих правил и норм (а так обычно и случается), эстафетная палочка возможной уголовной и административной ответственности за возникновение пожара и другие тяжкие и иные общественно опасные последствия будет передана в руки вышестоящих должност¬ных лиц.

Большинство проверяющих заблуждаются по поводу того, что директор как руководитель обязан отвечать за все происходящее в школе, в том числе – в административном порядке. В соответствии с основами административного законодательства необходимым и обязательным условием привлечения лица к административной ответственности является его виновность в совершении административного правонарушения. С целью установления виновных законом предусмотрена процедура проведения административного расследования. В соответствии с законом юридическое или физическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Для директора «принять все зависящие от него меры» – это подать заявку на финансирование. По идее, если она не удовлетворена и это документально зафиксировано, все претензии к директору должны быть сняты. Если все-таки дело доходит до суда, свои права директор может отстоять и там. При этом нужно учитывать, что, хотя в России формально не существует «прецедентного» права, на практике оно есть. Судьи охотно используют в своей работе вступившие в законную силу решения других судов. Уже существуют судебные акты, согласно которым директора, обвинявшиеся в том, что не выполнили предписаний надзорных организаций, были признаны невиновными, так как их заявку на финансирование не удовлетворили. На эти судебные решения можно ссылаться в любом российском суде.

Экспертное предположение о том, насколько актуальна данная ситуация

Таким образом, механизм, позволяющий директору защитить свои права в случае привлечения его к ответственности, существует. Однако отстоять свои права директору удается не всегда. Иногда директора все же «назначают крайним», и он становится объектом административного или уголовного преследования. Кроме того, сам процесс самозащиты – досудебной и тем более судебной – занимает немало времени, которое директор отрывает от выполнения своих основных обязанностей. Зачастую директора школ предпочитают не тратить время на бесконечные разбирательства, а оплачивать предписанные работы за счет внебюджетных средств, не дожидаясь бюджетного финансирования. Но далеко не у каждой школы есть такая возможность, ведь речь идет об очень серьезных для школы тратах.

К тому же сам механизм самозащиты известен не каждому директору, и здесь можно говорить о недостаточной информированности и правовой компетентности участников образовательного процесса.

Есть и еще одна причина, по которой директор платит штраф, самостоятельно ищет возможность для устранения выявленных нарушений и не пытается отстоять свои права. Директора знают, что вступать с начальством в конфликт – себе дороже. Чиновники всегда найдут способ выжить ставшего неугодным директора из школы, в таком случае школьная жизнь превратится в сплошную череду проверок. Пострадают и дети, и учителя.

Поэтому до конца не ясен сам факт привлечения к ответственности директоров, если в законодательстве четко прописано, что за финансирование образовательного учреждения отвечает его учредитель. Именно ему и должны выдаваться предписания, именно на него должны налагаться штрафы.

Следовательно, проблема самозащиты директора актуальна и требует мер по ее разрешению.

Кейс: санитарно-эпидемиологическая служба (СЭС)

Санитарно-эпидемиологическая служба предъявляет сегодня к школам требования на основе Санитарно-эпидемиологических правил СанПиН 2.4.2.1178-02. Особенно серьезные требования предъявляются к следующим позициям:

• соблюдение санитарных норм в школьных столовых;
• обслуживание компьютерных классов;
• освещение помещений;
• наличие достаточного количества медицинских помещений;
• соблюдение требований по предельной наполняемости классов (не более 25 человек);
• соответствие мебели росту и возрастным особенностям школьников;
• соответствие реальной нагрузки учащихся объему максимально допустимой учебной нагрузки;
• расписание уроков: распределение учебной нагрузки в течение учебной недели, определенная последовательность учебных предметов в течение учебного дня;
• организация физического воспитания в образовательных учреждениях, в первую очередь для детей, имеющих отклонения в состоянии здоровья; и т. д.

Специалисты Санкт-Петербургского управления образованием подсчитали: чтобы выполнить все предписания СЭС, нужно как минимум 110–130 млн. рублей на каждый район города ежегодно. Разумеется, в бюджете предусматриваются определенные суммы, но они в два-три раза меньше необходимой.

При этом в некоторых общеобразовательных заведениях привести все в соответствие с санитарными правилами просто невозможно. Так, например, более чем 40 процентов школ Москвы размещены в четырехэтажных и пятиэтажных зданиях.

Деятельность школ по выполнению требований СЭС нередко доведена до абсурда. Так, в одной из школ г. Челябинска параллельно существуют два расписания: рабочее и санитарное. По первому школа учится, по второму – заполняет журналы. В день проверок СЭС рабочее расписание убирается со всех стендов, везде вывешивается санитарное, детей просят «не пугаться» и посещать уроки не по расписанию на стендах, а «как обычно». Более того, когда в апреле 2005 г., накануне очередной проверки СЭС, администрация школы выяснила, что есть «учителя-нарушители», которые заполняют журнал по рабочему расписанию (что абсолютно правильно в целях самозащиты учителя в определенных ситуациях – например, ученик совершил преступление в учебное время за пределами школы, и, если в журнале не будет отмечено отсутствие ученика на уроках, учитель может рассматриваться прокуратурой и судом как соучастник – с юридической точки зрения учитель отвечает за ребенка, пока он находится на уроке, и расхождение формального и реального расписания создает для учителя сложности с отмечанием отсутствующих учащихся), вся школа в течение недели в авральном порядке переписывала все (!) журналы за весь учебный год. Естественно, в свободное от проведения уроков (то есть в свое личное – журналы приходилось даже брать домой «на ночь») время, которое им никто не оплатил1. Зато школа смогла «сохранить лицо» во время проверки. Работать же по санитарному расписанию нереально: из школы разбегутся все учителя, недовольные тем, что при такой низкой зарплате уроки у них раскиданы как попало, с большим количеством «окон» в течение дня. Составить же «идеальное» санитарное расписание тоже нереально, особенно в школах с большим количеством учащихся и педагогов.

Несмотря на то что нарушения требований СЭС есть в каждой школе, как и в случае с пожарной охраной, даже если СЭС не подпишет акт о приемке школы, дети все равно будут учиться. Органы надзора в любом россий¬ском населенном пункте прекрасно понимают, что здания, которым уже перевалило за 30 (а в исторических частях городов — за 60 и более) лет, ветшают, рассыпаются, ведь при их проектировании никто не учитывал сегодняшних изменений ГОСТов. К тому же при скудном финансировании нельзя создать в школе идеальных условий. Таким образом, врачи подписывают акты с недостатками, поскольку понимают это. А школы в свою очередь пусть черепашьими темпами, но обзаводятся тем, что необходимо для обеспечения санитарной безопасности детей.

Экспертное предположение о том, насколько актуальна данная ситуация

Так как в первую очередь проблема взаимоотношений школы и СЭС упирается в недостаток финансирования, данную проблему могли бы решить городские (областные, федеральные) адресные программы, но на сегодня – в их отсутствие – каждая школа выкручивается как может.

Что же касается невыполнимости отдельных требований СЭС, то, может, стоит в СанПиНах предусмотреть разные варианты санитарно-гигиенического обеспечения образовательного процесса – в зависимости в первую очередь от возраста школьных зданий. При проектировании и строительстве новых школ смета на данное строительство должна уже включать расходы на то, чтобы новостройка изначально соответствовала СанПиНам по максимуму.

Следовательно, проблема нормализации взаимоотношений школы и СЭС остается актуальной и требует определенных действий, направленных на ее решение.

Кейс: электроснабжающая организация,
теплоснабжающая организация и водоканал

В январе 2005 года в 70 школах Омска был отключен свет. Таким способом акционерная компания «Омскэнерго» решила «выбить» из администрации города долг. Война между мэрией и энергетиками идет уже больше года. Но в начале декабря арбитражный суд Омской области отказал компании в удовлетворении иска о взыскании с властей Омска 153 млн. рублей. Тогда энергетики решили взять школьников в «заложники».

С отключением от электроэнергии в школах перестают работать столовые, а на голодный желудок качество получаемого образования значительно снижается. Кроме того, так как в школах темно, во вторую смену дети могут учиться только на ощупь, что также явно противоречит принятым в Министерстве образования и науки стандартам обучения в средних школах. Не говоря уже о том, что в условиях отсутствия электроэнергии не работают компьютерные классы и оборудование в школьных мастер¬ских, поэтому срываются уроки информатики и техно¬логии.

Надо отдать все же должное: на учебные заведения энергетики покусились лишь после того, как оставили без освещения городские улицы. В «Омскэнерго», очевидно, полагали, что омичи, покалечившись в вечернее время суток, понудят своими маршами протеста мэрию пойти на уступки монополисту, но горожане хотя и страдали от недостатка освещения, но никаких при этом политических или экономических требований мэрии не предъявляли. После того как стало ясно, что ничем городских чиновников не проймешь, энергетики сделали крайними детей.

Первой терпение утратила городская прокуратура, возбудившая уголовное дело по факту обесточивания учебных заведений и пригрозившая арестами главных зачинщиков акции устрашения. Энергетики хотя и без особой радости, вернули свет в школы, намекнув, однако, что если мэрия и впредь будет проявлять признаки неуступчивости в вопросе оплаты долгов и текущих платежей, то весь город вскоре погрузится во мрак и холод. Здание прокуратуры, кстати, в том числе.

Ситуация с отключением электроэнергии в школах Омска за долги городской администрации перед энергетиками не единственная в своем роде. В апреле 2004 г. были обесточены более 20 школ в Амурской области из-за долгов, составляющих в общей сложности 4 млн. рублей. Компания «Амурэнерго» заявила, что руководство районов и школ ничего не предпринимает для погашения долгов.

Подобные проблемы возникают и во взаимоотношениях школы с другими поставщиками ресурсов – теплоснабжающей организацией, водоканалом. Правда, существуют и другие причины, помимо задолженности городских бюджетов коммунальщикам, прекращения подачи ресурсов в школы. Школы остаются без тепла, света и воды из-за аварий (Москва), плохой подготовки к зиме (Дальний Восток), вызванных устаревшим оборудованием, износом фондов; из-за хищений цветных металлов (Пермь). В Пермской области был прецедент, когда горячую воду во всем городе (Березники), в том числе и в образовательных учреждениях, отключили накануне учебного года из-за крупных долгов энергетикам физических лиц.

Понять коммунальщиков, желающих получить свои деньги, можно. Услуга оказана, а деньги не уплачены. К тому же у них самих существуют денежные обязательства не только перед своими сотрудниками, но и перед поставщиками, например угля. Требуют ремонта, а следовательно – затрат, котельные, тепловые и электросети и т. п. И крайними в этой ситуации оказываются школы, так как предприятия-монополисты полагают, что местные власти не могут допустить длительного перерыва в учебном процессе и будут изыскивать возможности погашения долгов. Но администрации городов, с одной стороны, не торопятся погашать долги, с другой – «грозят пальчиком» коммунальщикам во всех возникающих случаях отключения, используя административный ресурс. Довольно апатичное поведение чиновников в таких ситуациях связано еще и с тем, что в большинстве случаев в зданиях самих администраций есть и вода, и свет, и тепло, так как за них заплачено в полном объеме и где-то даже с опережением. А вот оплата подобных услуг для школ осуществляется, похоже, по остаточному принципу.

Бюджет давно уже не финансирует школу в необходимом объеме. Образовательные учреждения вынуждены выкручиваться сами, привлекая внебюджетные, в первую очередь родительские средства. Но неужели родители обучающихся должны оплачивать еще и поставку в школы энергоресурсов и воды?!

Экспертное предположение о том, насколько актуальна данная ситуация

Государство должно своевременно финансировать школы, чтобы они могли рассчитываться с энергоснабжающими организациями, водоканалом, поскольку штрафные санкции очень высокие. У школы № 314 Санкт-Петербурга, кстати, был прецедент: она выиграла процесс в арбитражном суде у Ленэнерго. В течение двух лет ее не финансировали, и Ленэнерго школе как юридическому лицу предъявило претензии. Администрации школы удалось доказать, что задолженность случилась не по вине образовательного учреждения, но таких прецедентов в принципе быть не должно.

Речь здесь может идти также и о повышении личной ответственности всех участников данных взаимоотношений: муниципалитетов – за несвоевременную оплату услуг, коммунальщиков – за срыв учебного процесса (что в конечном итоге может рассматриваться как нарушение конституционного права каждого гражданина на образование).

Еще одним из возможных вариантов решения проблемы взаимодействия школы с предприятиями – поставщиками коммунальных ресурсов – может быть привлечение в «коммуналку» частного бизнеса, который сможет наладить экономику предприятий, оказание услуг надлежащего качества и сбор платежей за них.

В следующем номере мы продолжим публикацию фрагментов проекта по изучению практики управления и административных барьеров в системе образования и поговорим о международном опыте

* Если учесть, что обычно учитель из-за низкой зарплаты ведет не ставку (18 часов), а две и более, а переписывание журнала одного только класса с еженедельной нагрузкой педагога в нем 2 – 3 часа в неделю занимает 1,5 – 2 часа, нетрудно посчитать общие затраты времени одного педагога на переписывание всех журналов.