Что мешает управлению?

«Бесконечные проверки, вереница бумаг и отчетов, борьба за самое необходимое школе… На образовательный процесс, общение с учителями и учениками и времени-то не остается. Школа у нас существует для чиновников…» Знакомые слова, не правда ли? Общаясь с вами, уважаемые директора, мы часто обсуждаем эти вопросы.
Эту сложившуюся ситуацию в системе образования решил проанализировать Институт национального проекта «Общественный договор»*. В связи с чем им был организован проект по изучению практики управления и административных барьеров в системе образования (дебюрократизация). На сегодняшний день выполнен второй этап реализации этой масштабной работы и по ее результатам подготовлен отчет. Его фрагмент мы публикуем сегодня.

Анализ конкретных случаев и проявлений
административных барьеров в системе образования
(кейс-стади)

Помимо выявленных в ходе полевого исследования проблем с управлением в системе общего образования, включая идентифицированные административные барьеры, был использован еще один инструмент исследования.

А именно – осуществлен анализ публикаций средств массовой информации, содержащих сведения по проблемам взаимодействия школьного учреждения с внешними органами и организациями. Просматривались тексты публикаций федеральных и региональных средств массовой информации за 2004 год.

Анализировавшийся корпус текстов включал 161 публикацию, в том числе:

• центральные газеты (45 статей);
• центральные журналы (32 статьи);
• региональные СМИ (84 статьи).

Анализом массива текстов на выявление в нем описаний конкретных ситуаций занимались представители системы общего образования: учителя-методисты, а также работники институтов повышения квалификации работников образования, в том числе из регионов РФ (Пермская, Челябинская, Московская области).

Таким образом, было достигнуто несколько результатов:

• описаны конкретные случаи проблем управления школьным учреждением, включая административные барьеры, в разных регионах РФ;
• получено подтверждение распространенности проблем, выявленных в регионах исследования, поскольку описаны аналогичные случаи в других субъектах РФ;
• анализ интерпретации публикаций позволит получить характеристику бытующих в среде работников общего образования представлений о проблемах в системе управления школьным учреждением;
• полученные материалы могут быть проанализированы в дальнейшем методами контент- и интент-анализов.

Содержательный анализ значимых характеристик отношения работников школ к проблемам административных барьеров станет основанием для разработки рекомендаций и будет проведен за рамками данной стадии исследования – на третьем этапе выполнения исследовательского проекта.

Общая характеристика материалов прессы по проблемам школы

Анализируя публикации в печатных средствах массовой информации, затрагивающих деятельность школ как самостоятельную, так и во взаимодействии с другими организациями, можно выделить несколько групп проблем:

• проблемы, связанные с финансированием образовательных учреждений;
• проблемы несовершенства нормативно-правового обеспечения деятельности образовательных учреждений;
• проблемы административных барьеров, создаваемых самой школой.

Однако отдельно могут быть рассмотрены проблемы, возникающие в связи, вместе и вследствие реформы образования. Реформирование осуществляется не первый год, но проблем от этого у школы и в связи со школой меньше не становится. Отчасти это можно объяснить тем, что реформа образования содержательно и функционально непрозрачна и для работников системы образования, и для общества в целом. Возможная правильность решений не исправляет невнятности процедур и неподготовленности людей, которые должны реализовать решения.

Кейс: школа как административный барьер для родителей

Формирование состава учеников первых классов обычно начинается в школах задолго до 1 сентября: в марте – апреле. По закону администрация любого государственного учебного заведения обязана принять малыша и зачислить в первый класс. Причем прописка родителей не имеет никакого значения. Отказать в приеме ребенка по закону родителям могут только по двум основаниям: если в школе нет свободных мест или если у ребенка логопедические проблемы, а родители выбрали для него школу с языковым уклоном. Если таких проблем нет и родители предоставили все необходимые документы: заявление на имя директора школы, копию свидетельства о рождении и медицинскую карточку, для иногородних – временную регистрацию, то ребенка просто обязаны принять в школу. Но на практике все оказывается гораздо сложнее.

У родителей будущих первоклассников при выборе школы могут быть несколько путей. Первый вариант – выписать адреса и специализацию всех школ района проживания, а потом обратиться в окружное управление департамента образования. Там родителям могут посоветовать школы, которые находятся недалеко от дома. Второй – самостоятельный поиск школы.

Какой бы вариант ни был избран родителями, в конечном итоге он приводит их в конкретное образовательное учреждение. И вот тут у родителей начинаются проблемы с зачислением.

Во-первых, если школа расположена не по месту жительства, ребенка могут принять только по остаточному принципу. То есть если все желающие из соседних домов туда уже записались и некое количество мест осталось незанятыми. Ситуация осложняется тем, что с некоторых пор во многих городах, в том числе и в Москве, отменена система переписи первоклассников. Теперь ни одна школа даже за три дня до 1 сентября не может точно сказать, сколько же в ней будет учебных классов. Обычно на школьных стендах висят правила, согласно которым установлен порядок приема в данную школу.

В первую очередь туда берут тех, кто живет рядом. Вторыми идут те, у кого братья-сестры там уже учатся. Третьими – те, кто окончил именно там группы развития. Четвертыми – дети выпускников этой конкретной школы... Возможны и другие варианты. В одной из школ почему-то первую очередь занимают дети-инвалиды с хроническими заболеваниями.

Во-вторых, ребенку при поступлении в первый класс предлагается пройти собеседование. Зачастую оно больше напоминает экзамен: от ребенка могут потребовать умения читать, считать, знать сложение и вычитание, предложить тесты на логику, образность мышления и мотивацию. В прессе описан пример, когда в одной из московских школ будущего первоклассника попросили сделать морфологический разбор слова (именно этот термин был употреблен). Администрация большинства школ «забывает», что узаконенное собеседование (в отличие от тестов или экзаменов) обязательно проводится в устной форме и нигде не фиксируется. Его цель – определить, насколько ребенок готов к частичному отрыву от семьи и адаптации в среде сверстников. Кроме того, при проведении собеседования права ребенка нарушаются не только его содержанием, но и другими способами. В одних школах не разрешают присутствовать родителям во время собеседования, в других – результаты собеседования обсуждаются прямо при ребенке, без учета возможности нанесения ему психологической травмы.

В-третьих, в большинстве школ (государственных!) родителям предлагают «подумать о размерах материальной помощи, которую семья готова оказать школе», подавая это как необходимое условие для приема ребенка. На раздумье родителям дается несколько дней, и, если семья отказывается платить, во многих случаях ей сообщают, что ребенок прошел вступительные испытания с неудовлетворительными результатами, а потому не может быть зачислен в школу.

Отказ принять ребенка в первый класс противоречит как федеральным законам и правилам (ст. 16 Закона «Об образовании»), так и городским постановлениям. Приказ Департамента образования г. Москвы «О порядке приема детей в первые классы общеобразовательных учреждений» требует от школьных администраций «обеспечить преимущественное право поступления в первые классы детей, проживающих в домах, расположенных в непосредственной близости от общеобразовательного учреждения, детей, имеющих старших сестер и братьев, обучающихся в данном учреждении, и выпускников дошкольных образовательных учреждений, реализующих с ним единую образовательную программу». Никаких других льгот не существует. Кроме того, приказ обязывает руководителей общеобразовательных учреждений «осуществлять строгий контроль за исполнением приказа Московского комитета образования от 30.12.96 г. № 521 «О мерах по предупреждению незаконного сбора денежных средств с родителей обучающихся».

Теперь о собеседованиях. «При приеме детей в первые классы государственного образовательного учреждения любого типа и вида не допускать проведение испытаний (экзаменов, тестов, конкурсов), направленных на выявление уровня знаний ребенка по различным учебным дисциплинам и предметам», – говорится все в том же приказе Департамента образования. Что же касается собеседований, то «при приеме детей в первые классы государственного образовательного учреждения любого типа и вида не допускать проведение испытаний (экзаменов, тестов, конкурсов), направленных на выявление уровня знаний ребенка по различным учебным дисциплинам и предметам», – цитата из того же приказа Департамента образования.

Экспертное предположение о том, насколько актуальна данная ситуация

Родители могут защитить свои права двумя способами. Во-первых, они могут обратиться в школьное отделение окружного управления образования. Каждый конкретный случай там рассмотрят. Проблема в том, что даже те родители, которые заявляют свои претензии, не хотят потом ответить ни на один конкретный вопрос: «Как вас зовут? Как фамилия ребенка? Сколько вымогают? Кто конкретно просит взятку?» Они боятся последствий. Во-вторых, родители могут обратиться в правозащитные организации. Так, например, «Центр поддержки правовых инициатив» (г. Москва) помогает родителям и их детям отстоять свои права в случаях, если ребенка незаконно не переводят в 10-й класс школы или отказывают в приеме в 1-й класс, или администрация школы требует за обучение денежные средства. Все консультации юристы центра проводят бесплатно. Оказывается практическая помощь в составлении жалоб, исковых заявлений в суд и других документов.

Таким образом, налицо противоречие: с точки зрения нормативных актов, действия образовательных учреждений незаконны, есть механизм защиты прав родителей и детей, но он не работает, и на практике складывается ситуация, прямо противоположная прописанной в законодательстве.

Международный опыт в этой сфере доказывает необходимость единого подхода к зачислению учащихся и контроля за его соблюдением как со стороны органов управления образованием, так и со стороны общественности. Так, например, в Великобритании местные образовательные власти (МОВ) обязаны публиковать одну программу, предлагающую детали принятия во все школы, за которые МОВ отвечают. Родители могут получить любую информацию по данному вопросу. Кроме того, МОВ создают так называемые суды зачисления, которые следят за тем, чтобы установленные условия зачисления соответствовали интересам местных детей и их родителей. В состав этих судов входят представители МОВ, церквей, школ, родителей и местного общества.

Следовательно, проблема нормализации взаимодействия субъектов образовательной деятельности: школа – родители – органы управления образованием – актуальна и требует определенных шагов по ее разрешению.

Кейс: избирательная комиссия

В РФ организация выборов в органы власти всех уровней возложена на избирательные комиссии. Их систему возглавляет Центральная избирательная комиссия; в каждом округе формируется окружная избирательная комиссия, – на каждом избирательном участке создается участковая избирательная комиссия. Выборы проходят в помещениях, безвозмездно предоставленных участковым избирательным комиссиям главой местной администрации. И так сложилось, что большинство этих помещений располагается именно в школах.

В течение двух месяцев перед очередными выборами практически каждая российская школа подвергается нашествию разнообразных проверяющих – на предмет подготовленности к исполнению важнейшего общественного долга. Их требования к помещению, где будет находиться избирательный участок, жестче, чем к школьному зданию как таковому. Администрации школ приходится отвлекаться от своих прямых обязанностей и решать многочисленные «вопросы». Разумеется, в ущерб своей главной работе. Перед самими выборами директор и завуч больше озабочены подготовкой участка, чем образованием и воспитанием молодого поколения, а учителя готовятся на общественных началах исполнить роль «рабочих лошадок» для избиркомов. В предвыборную пятницу уроки сокращаются, детей отпускают по домам, группа продленного дня завершает работу задолго до его окончания – в здании начинается монтаж оборудования (если школа работает на «шестидневке», то в субботу занятия не проводятся). Соответственно в понедельник после выборов в школе проводится санобработка: после нескольких тысяч взрослых посетителей пускать детей в здание все-таки боязно. Поэтому занятия отменяются вообще.

Самое интересное, что за весь этот напряженный труд, за все беспокойство, за нарушение учебного процесса школа получает в лучшем случае «спасибо». Никто ничего не компенсирует. Наоборот, школа еще и помогает избирательным комиссиям своими ресурсами. Сплошь и рядом компьютеры, мебель, даже цветы дает школа. Но избирательному ведомству, по-видимому, и этого мало. В печати проходила информация о том, что председатель Центризбиркома Александр Вешняков хотел бы договориться с Минобразования о совмещении своих планов создания системы электронно-сенсорного голосования с программой компьютеризации общеобразовательных школ. В противном случае получается дороговато: на каждый участок требуется 7–8 спецкомпьютеров по 4 тысячи долларов за каждый.

Показательно, что свое имущество Центризбирком предоставляет в пользование только на «возмездной» основе. Так, согласно Закону «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы», «расходы на использование имущества, входящего в состав ГАС «Выборы», и других ресурсов ГАС «Выборы» для решения задач, не связанных с выборами и референдумом, оплачиваются пользователями на основании договоров, заключаемых между Федеральным центром информатизации и пользователями».

Экспертное предположение о том, насколько актуальна данная ситуация

Как уже указано выше, безвозмездное предоставление помещений избиркомам абсолютно законно. И закон о выборах президента, и закон о выборах депутатов Государственной Думы обязывают к этому глав муниципальных образований. Но ведь нигде – ни в одном законе, ни в каком другом нормативном правовом акте – не сказано, что преимущественное право на исполнение этой повинности должно ложиться на школы! Просто... так повелось. И всех это в общем устраивает. Кроме школы. Но она, увы, права голоса не имеет.

С внесением в 2004 году поправок в федеральное законодательство об образовании школа как государственное учреждение лишена всякой финансовой самостоятельности. Теперь любое извлечение дохода фактически приравнено к коррупции. Даже денежная компенсация школам из городского бюджета за проведение выборов может быть истолкована как нецелевое использование государственных средств.

Для решения этой проблемы необходимо политическое решение, вариантов которого может быть несколько.

Продолжать организовывать избирательные участки в школах, предусмотрев для школы компенсацию «за причиненные неудобства». В советское время, к примеру, перед выборами и ремонт в школе делали, и задействованные «внешние» ресурсы (как-то мебель, дорожки ковровые) оставляли школе. Данный подход не решит проблем не проведенных из-за подготовки избирательного участка уроков, отвлечения администрации школы и учителей от основной деятельности, но по крайней мере школа, потеряв одно, приобретет за счет выборов другое – на что своих средств не хватает.

Вообще пора освободить школу от этой «феодальной повинности». Страна располагает более чем достаточным количеством публичных объектов, пригодных для проведения выборов. Административный и финансовый ресурсы региональных органов власти вполне позволяют задействовать их, предоставив школе возможность исполнять свое подлинное и ответственное предназначение.

Кейс: казначейство и налоговая инспекция

Совершенно неясно, чем руководствовались законодатели, принимая Налоговый кодекс, приравнявший школы к РАО ЕЭС, к Газпрому и так далее. Даже те школы, которые сегодня могут зарабатывать деньги самостоятельно, поставлены в ситуацию, когда это становится бессмысленным. Помимо бюджетных средств у образова¬тельных учреждений имеются и внебюджетные деньги, которые еще несколько лет назад они реин¬вестировали на развитие и совер¬шенствование образовательного процесса или повышение оплаты труда, не боясь попасть под НДС и налог на прибыль. Со снятием ре¬инвестиционных льгот по НДС в 2001 году, а затем в 2002 году по налогу на прибыль ситуация изме¬нилась. С отменой федеральных льгот по налогу на имущество настала очередь имущества школы, часть которого, кстати, приобретается и на внебюджетные деньги. Складывается ощущение, что есть некое целе¬направленное наступление на вне¬бюджетную деятельность образо¬вательных учреждений, которую они постепенно начинают разви¬вать, дабы компенсировать дефи¬цит бюджета.

Вторая проблема заключается в самой процедуре взаимоотношений образовательных учреждений, ведущих самостоятельный баланс, с казначейством. Если раньше существовало два расчетных счета (бюджетный и внебюджетный) и каждый директор школы знал, что все привлеченные деньги может потратить у себя и оперативно, то теперь об оперативности можно только мечтать. Второй год бюджетные и внебюджетные средства попадают в один общий котел — казначейство. Оттуда деньги вынимаются через организации, выигравшие тендер. Пусть бы это касалось бюджетных денег, но почему внебюджетные, добытые школой, ждет такая же участь? Все средства становятся, по сути, бюджетными. Получается, что «внебюджетка» покрывает недостаток бюджетных средств. Но такого не должно быть. Если бюджет в лице конкретных учредителей недофинансирует образовательное учреждение: более 10 лет не обновляется мебель, не оплачивается косметический ремонт, а школа привлекает средства и хочет их потратить на эти цели, то пусть это и будет правом школы. Возможности школы сейчас расширяются: при ней создаются центры дополнительного образования, спортивно-оздоровительные клубы, и если образовательное учреждение идет по пути поиска ресурсов (бюджетных средств все равно не будет хватать), то оно должно знать, что все заработанные им деньги у него и останутся.

Сама процедура прохождения документов в казначействе довольно долгая. Причем сдавать, получать, пересылать их надо в строго определенные дни. Проблема обостряется в конце финансового года, когда вдруг всплывают остатки накопленных денег. Их нужно быстро потратить, но при существующем механизме это невозможно. За неисполнение бюджета следует наказание. Неистраченные средства переводятся в бюджет нового года. К тому же, пока школа проходит систему комиссий, товар может измениться в цене. И тогда все начинай сначала. Не говоря уже о том, что зачастую выигравшие фирмы предлагают школе дешевые и некачественные товары. А если вдруг в школе возникнет какая-то экстренная ситуация, для которой срочно потребуются деньги (например, аварийного плана, что очень вероятно, учитывая изношенность зданий многих школ), то, пока образовательное учреждение будет ждать покрытия необходимых расходов из бюджета или согласования на использование внебюджетных средств, последствия могут оказаться печальными.

Проблема существует и в самом привлечении родительских средств, которые по сути дважды попадают под налогообложение. Финансовая поддержка школ не легализована. Порою люди просто боятся вносить деньги. Часто родители приносят в бухгалтерию школы какую-то сумму и просят не называть их фамилию, «а то налоговики узнают». Сегодня у нас отсутствует законная образовательная благотворительность, причем целевая, а она в условиях постоянного недофинансирования школ бюджетом просто необходима. Хочет группа родителей или компаний построить современный спортивный комплекс в школе – пожалуйста, они законно вкладывают часть своих налогов. А если правовых изменений не будет, то будет продолжаться школьная теневая экономика.

Экспертное предположение о том, насколько актуальна данная ситуация

Переход на казначейство привел школы к худшим временам советской власти. По статейному финансированию директор школы должен согласовывать с чиновником из казначейства, что ему купить — парту или компьютер. Кроме этого, директор должен еще показать, что он провел тендер.

Понятно, что структура казначейства подразумевает контроль за расходованием бюджетных средств, но процедура контроля нуждается в упрощении. В идеале школа должна самостоятельно выходить на казначейство, минуя районные структуры.

Проблему взаимодействия школ с казначейством при расходовании внебюджетных средств школы пытаются решать через создание попечительских советов. Где-то эти советы даже регистрируются как самостоятельные юридические лица – и тогда все внебюджетные деньги школы поступают и расходуются уже со счета этого юридического лица. Где-то финансовая деятельность по привлечению и расходованию внебюджетных средств попечительскими советами не формализована, то есть фактически незаконна.

Правительствен¬ные и отраслевые документы (в частности, Программа развития образования в России до 2010 го¬да) призывают образовательные учреждения к развитию финансо¬вой самостоятельности и привле¬чению внебюджетных средств. Но каким образом декларации под¬держиваются на практике? Кроме снятия льгот по налогам, есть еще бюджетная реформа 2004 – ¬2006 годов. Так называемые прин¬ципы реструктуризации бюджет¬ного сектора Правительство РФ одобрило в сентябре 2003 года. По крайней мере один вывод из документа следующий: на срок реформы, то есть до 2006 года, необходимо ли¬шить бюджетные учреждения пра¬ва самостоятельного использова¬ния внебюджетных средств. У лю¬бого здравомыслящего человека сразу возникнет вопрос: зачем же зарабатывать, если не будет воз¬можности распоряжаться своими деньгами?

Чтобы не допустить резкого снижения объемов внебюджетной деятельно¬сти образовательных учреждений, регионам рекомендуется разрабо¬тать «методы стимулирования». На¬до полагать, стимулирования руко¬водителей и коллективов «методом премий» за определенные объемы внебюджетной деятельности. Хотя в последнем предложении и просматривается явный ци¬низм, другого способа заставить администратора привлечь в школу деньги и тут же их отдать не вид¬но. На аналогичный вывод напра¬шивается и похожее на принцип «отобрать и поделить» предложе¬ние «разработать систему мер для выравнивания внебюджетных дохо¬дов учреждений».

Необходима реальная самостоятельность школ, а она невозможна без легализации средств, идущих в образование. В каждой американской школе есть почетная доска, на которой золотыми буквами написаны имена людей, внесших финансовый вклад в школу. А у нас все тайно. Если родители легально приносят свои деньги в школу, то с этих денег не должны по второму разу собираться налоги. А именно это происходит сейчас. Родители заработали определенную сумму, заплатив с нее налоги, принесли ее в школу – и эти деньги облагаются налогом вторично. С любого «живого» рубля, официально принесенного родителями в школу, школа может рассчитывать максимум на 55–60 копеек.

Таким образом, проблема требует решения как на законодательном уровне, так и на исполнительном – при реализации задекларированных, привлекательных для образовательного учреждения позиций.

Кейс: органы управления образованием

Лет 15 назад Главное управление народного образования г. Москвы прекрасно умещалось в маленьком уютном особнячке в переулке старого Арбата, районные же управления занимали всего по нескольку комнат в различных помещениях. Сегодня аппарат Департамента образования уже не помещается в гигантском административном здании на Семеновской площади и разбросал многие свои подразделения по всему городу, а окружные управления явно стремятся догнать его по количеству чиновников. В среднем в каждом окружном управлении образования работает 600–700 человек, что по всему городу вместе с самим департаментом и структурами, занимающимися аттестацией, составляет до 10 000 чиновников.

Рост внешних бюрократических структур вызывает рост числа управленцев внутри школы. Еще лет 15 назад в каждой школе был один директор и один завуч. Сейчас по штатному расписанию среднестатистической школе полагается 6 заместителей директора, не считая заместителя по хозяйственной части, начальника штаба ГО (в ранге заместителя), социального педагога и психолога. В Москве около 1700 школ, при помощи простых арифметических действий легко подсчитать, что число работников школ, так или иначе занятых управлением, превышает 10 000 человек. Огромная часть их рабочего времени уходит именно на взаимодействие с вышестоящими бюрократическими структурами, а никак не на управление процессом обучения детей.

Получается, что, грубо говоря, один школьный управленец приходится на одного чиновника, вот и работают они друг на друга. Фактически система управления стала самодостаточной, ей уже не нужны ни дети, ни учителя, ни собственно процесс обучения. Более 20 000 управленцев образованием только на одну Москву!

Эффективность работы управленцев в образовании измеряется не эффективностью работы школ, не оценкой их деятельности со стороны учителей или родителей. Эффективность работы бюрократа измеряется количеством созданных им бумаг и количеством бумаг, которые он требует от других. Количество бумаг, представляемых школами в вышестоящие инстанции, давно превысило все разумные пределы. Выросло и количество самих инстанций. Школа отчитывается перед Департаментом образования, методическим центром, местными управами, Пенсионным фондом, органами налогообложения, создает огромный запас «внутренних» (читай: для проверяющих) документов. Справки по итогам каждой четверти и года (20–30 страниц), о посещении уроков, о проверке журналов, отчет учителя физкультуры (16 страниц), аттестационная папка на учителя (10–15 страниц), справка в Пенсионный фонд (на каждого учителя)... Не менее тысячи листов бумаг (не считая копий) за учебный год в самые различные инстанции!

Другой реально осуществляемой функцией органов управления образованием являются бесконечные проверки, содержание которых порой доходит до абсурда. Представители славных контрольных и ревизионных управлений могут, к примеру, начать пересчитывать все уроки, записанные во всех школьных журналах за последние три учебных года. Их число должно сойтись с неким общим числом оплаченных государством уроков. Главная задача тут – найти незаписанные, а значит, формально не проведенные уроки. Это позволяет говорить о том, что школа незаконно выплатила государственные средства за невыполненную работу. Чтобы понять, сколько это уроков и какие это средства, приведу несколько цифр. Если в школе 1250 учеников, то в неделю проводится 1866 уроков, что составляет 63 444 урока в год. Практически не бывает, чтобы хоть несколько из этих уроков учителя, проведя, не забыли записать. Какой сизифов труд необходим, чтобы пересчитать все эти записи (за три года, включая кружки и факультативы, это составляет не менее 200 000 уроков), сравнить их с нагрузкой учителей, их зарплатой и обнаружить, кто же «незаконно» получил деньги. Сколько же «потеряло» государство? В настоящее время в среднем за один урок учителю государство платит что-то около 30–35 рублей! Только в виде заработной платы контролерам выплачиваются тысячи рублей, а большим начетом на школу считается сумма в 300–500 рублей.

Таким образом, налицо противоречие между необходимостью управления школами и определенного контроля над ними и реально существующей гигантской бюрократической машиной, деятельность которой абсолютно не влияет положительно на конечный продукт производства – обучение детей (если влияние и бывает, то сугубо отрицательное) и сводится исключительно к оправданию собственной необходимости.

Следовательно, в оптимизации управления образованием заинтересованы как сами образовательные учреждения, так и государство и общество в целом, так как:

• сегодняшнее управление образованием отвлекает образовательные учреждения от реализации основных задач;
• содержание чиновников от образования, занимаемых ими помещений, оргтехники и пр. происходит за счет бюджетных средств, при высвобождении которых можно было бы хотя бы частично решить другие проблемы образования (улучшение материально-технической базы школ, повышение зарплаты педагогическим работникам и т. п.).

Экспертное предположение о том, насколько актуальна данная ситуация

Описанная проблема актуальна не только для Москвы, но и для других регионов России. В Челябинске, к примеру, существуют как районные органы управления образованием, так и самостоятельные органы для контроля за деятельностью образовательных учреждений. Кроме того, существуют соответствующие структуры на городском и областном уровне. Действия этих органов рассогласованы, часто их требования к школам дублируют друг друга, а в результате завуч школы из-за обилия бумажной работы не может найти время даже на посещение уроков. Для того чтобы подготовить документы на аттестацию одного учителя, завучу приходится потратить целый рабочий день, а при подготовке к аттестации образовательного учреждения школу «парализует» на полгода. Особо жесткий контроль существует за так называемыми «статусными» школами (лицеи, гимназии). Показатели, которые требуют от них органы управления образованием, зачастую настолько нереальны, что школе приходится заниматься искажением реальной отчетности.

Международный опыт управления образованием показывает, что управление в первую очередь должно носить организующий характер. Так, например, руководство государственными школами в Великобритании происходит через местные образовательные власти, в основные обязанности которых входит: предоставление школам мест и система зачисления; финансирование управления; рассмотрение и улучшение стандартов; прием и развитие нового персонала; работа с питанием и транспортом в школе; управление премиями и стипендиями; гарантирование регулярной посещаемости и др. функции организующего характера. За все устройство, управление и контроль школы отвечает директор школы, работающий в рамках, определенных школьными органами управления. При выполнении своих обязанностей директора должны советоваться с местными образовательными властями, школьными органами управления, школьным персоналом и родителями учеников. Налицо равенство участия субъектов образовательной деятельности в процессе образования и коллегиальность в управлении.

Данный подход к решению проблемы эффективен, потому что, во-первых, школа получает возможность заниматься своей основной задачей – учить, а во-вторых, происходит экономия средств бюджета, содержащего огромную армию чиновников.

Следовательно, проблема нормализации взаимодействия школы и органов управления образованием актуальна.

Продолжение в № 2

*Институт национального проекта (ИНП) «Общественный договор» создан для разработки и реализации проектов, содействующих запуску позитивного сценария развития России посредством установления нового общественного договора на базе продуктивной культуры. ИНП «Общественный договор» способствует реализации интересов активной, организованной и договороспособной части общества через упорядоченный переговорный процесс друг с другом и с властью. ИНП «Общественный договор» предоставляет обществу независимую экспертизу и проектные разработки, не отягощенные профессиональными стереотипами и частными корпоративными (отраслевыми) интересами.