Бюджетное финансирование образования
На протяжении последних лет сохранялись довольно высокие темпы роста бюджетных расходов на образование. Начиная с 2001 г., после значительного сокращения в 1998–2000 гг., отмечается рост доли расходов на образование в консолидированном бюджете РФ (рис. 1 и приложение 1).
Рис. 1. Расходы на образование из средств консолидированного бюджета РФ
* До 1998 г. – трлн рублей.
Источник: сайт Минфина России, март 2005 год
В целом по сравнению с серединой 1990-х годов к 2004 г. объемы государственного финансирования образования увеличились почти на треть. Пик роста бюджетных вложений пришелся на 1997, 2002 и 2004 гг. Провалы характерны для 1998–1999 гг. (рис. 2).
Рис. 2. Темпы роста расходов на образование из средств консолидированного бюджета РФ
(в сопоставимых ценах)
Источник: сайт Минфина России, апрель 2005 года
Вместе с тем в последнее десятилетие наблюдается неустойчивая динамика доли расходов на образование в объеме ВВП (рис. 3). Максимальный уровень этого показателя отмечен в 1997 г. (4,8%). Снижение имело место вплоть до 2000 г., когда он достиг своего минимума (2,9%). В 2001 г. решениями Госсовета России образование было признано приоритетной отраслью, что обеспечило опережающий рост расходов. Однако после двухлетнего роста вновь наметился спад, и в 2004 г. доля расходов на образование в ВВП составила 3,5%.
Рис. 3. Расходы на образование из средств консолидированного бюджета РФ в процентах
к ВВП
Источник: сайт Минфина России, апрель 2005 года
По доле государственных расходов на образование в объеме ВВП Россия отстает от большинства стран ОЭСР. В 2001 г. расходы российской бюджетной системы на образование в процентах к ВВП на фоне рассматриваемых стран ОЭСР (приложение 2) были самыми низкими. При этом нужно отметить, что в середине 1990-х годов по этому показателю, составлявшему 4%, Россия опережала Турцию, Грецию, Японию и была значительно ближе к таким странам, как Германия, Ирландия, Испания, Италия, Словения, Чехия, Мексика, Италия.
Бюджетные расходы в расчете на одного учащегося (студента) увеличивались по всем уровням образования (рис. 4). За 2000–2004 гг. рост бюджетного финансирования в расчете на одного учащегося в общем образовании составил в фактических ценах 3,4 раза, в начальном профессиональном образовании – 2,8 раза, а в среднем и высшем профессиональном образовании – 2,9 раза.
Рис.4. Расходы на образование из средств консолидированного бюджета РФ
в расчете на одного учащегося (студента) по уровням образования
В фактических ценах
В ценах 2000 г.
Источник: сайт Минфина России, апрель 2005 года
В сопоставимых ценах сдвиги не столь значительны: в 2004 г. по сравнению с 2000 г. бюджетные расходы на одного учащегося общеобразовательного учреждения увеличились в 2 раза; на одного студента вуза – в 1,7 раза.
Таким образом, хотя в последние годы и наблюдался рост бюджетных расходов на образование:
– объем выделяемых средств остается крайне низким по сравнению с показателями государственного финансирования на одного учащегося в развитых странах: сохраняется семикратный разрыв со странами Европы, что приводит к низкой конкурентоспособности российского образования;
– снижение внимания государства к образованию выражается в уменьшении в последние годы доли бюджетных расходов на образование в объеме ВВП (см. рис. 3).
Сохраняется значительная дифференциация удельных показателей расходов на образование по регионам России (табл. 1).
Таблица 1
Дифференциация удельных показателей расходов на образование по регионам России
Источник: рассчитано по данным Минфина России, размещенным на сайте
При отсутствии целевого характера передачи бюджетам субъектов РФ финансовой помощи из федерального бюджета можно прогнозировать ситуацию углубления дифференциации в расходах на образование между регионами и муниципалитетами. Новые принципы межбюджетных отношений не способствуют снятию указанной дифференциации и обеспечению гарантий финансирования государственного стандарта общего образования в необходимом размере.
Бюджетные средства на развитие образования выделяются в том числе в рамках ФЦП. Основные из них – ФПРО и ФЦП РЕОИС. Суммарный объем финансирования в ценах на 01 января 2005 г. по двум этим программам (без капитальных вложений) оценивается почти в 45 млрд руб. Значительная часть этих средств использовалась для развития региональных и муниципальных образовательных систем. Однако с 01 января 2005 года бюджетное законодательство не предусматривает возможности закупки за счет средств федерального бюджета материально-технических ресурсов с последующей их передачей учреждениям, находящимся в ведении субъектов РФ и муниципальных образований.
Последнее обстоятельство существенно осложняет проведение единой образовательной политики, в первую очередь посредством разработки и реализации ФЦПРО, которая в соответствии со ст. 1 Закона РФ «Об образовании» является организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования. Ставится под вопрос реализация таких основных направлений ФЦПРО, как создание системы предшкольного образования, внедрение новых государственных образовательных стандартов общего образования, переход к профильному обучению в старшей школе и ряда других.
Рис. 5. Объем платных услуг системы образования (в фактических ценах)
________________________
* До 1998 г. – трлн рублей
Платные услуги в сфере образования
В 2004 г. объем платных услуг системы образования составил 118,7 млрд руб. (рис. 5), или 20,0% от объема бюджетного финансирования этой системы. При этом по сравнению с 1995 г. объем платных услуг в сопоставимых ценах увеличился в 4,6 раза (рис. 6). Особенно высокие темпы его ежегодного прироста характеры для 1997 г. – 52,5%. Затем обозначилась четко выраженная тенденция снижения, а в последние годы соответствующие показатели достигли своего минимального уровня, составив 5–9% по отношению к предыдущему году.
Рис. 6. Темпы роста объема платных услуг системы образования
(в сопоставимых ценах)
Источник: данные Росстата (здесь и далее см. Информационный бюллетень
«Мониторинг экономики образования», 2005.6 (14), Минобрнауки России, ГУ-ВШЭ)
Наибольшее распространение платные услуги населению получили в системах среднего и высшего профессионального образования. В то время как доля бюджетных студентов в системе среднего профессионального образования за десятилетний период сократилась с 87,8 до 62,5%, удельный вес лиц, получающих среднее профессиональное образование на платной основе, возрос с 12,2 до 37,5% (рис. 7).
Рис. 7. Структура численности студентов учреждений среднего профессионального образования
по источникам финансирования (проценты)
Источник: данные Росстата
В высшем профессиональном образовании доля бюджетных студентов за рассматриваемый период сократилась практически вдвое, а доля лиц, получающих высшее профессиональное образование на платной основе, возросла с 13,1 до 56,4% (рис. 8).
Рис. 8. Структура численности студентов высших учебных заведений по источникам финансирования (проценты)
В государственных и муниципальных вузах в начале 2004/2005 учебного года на платную форму обучения было принято 755,9 тыс. студентов, а в общей численности студентов данного уровня доля соответствующего контингента возросла с 21,8 до 48,8%.
Уже весьма заметен негосударственный сектор высшего профессионального образования. В 2004/2005 учебном году им было охвачено почти 15% студентов данного уровня (против 5% в середине 1990-х годов).
Пик роста цен на услуги среднего профессионального образования (рис. 9) приходится на 1998 г. В 2002 г. наблюдается второй, но меньший пик. Аналогично и в высшем профессиональном образовании. В последние годы темпы роста цен снижались и составили в декабре 2004 г. менее 114% по отношению к аналогичному периоду предыдущего года, что примерно соответствует уровню инфляции.
Рис. 9. Индексы потребительских цен на услуги профессионального образования
(декабрь к декабрю предыдущего года)
Источник: данные Росстата
Таким образом, в последние годы происходил постоянный рост объема платных образовательных услуг. Наибольшее распространение платные формы обучения получили в высшем профессиональном образовании, где доля студентов, получающих высшее профессиональное образование на платной основе, составила в 2004/2005 учебном году 56,4% от общего контингента студентов. Это, однако, не означало вытеснение бесплатного для населения образования платным. Численность бюджетных студентов постоянно возрастала – с 2426,6 тыс. человек в 1995 году до 2973,9 тыс. человек в 2004 году. Дело в том, что увеличивался охват населения услугами высшего профессионального образования при опережающем росте обучающихся на платной основе, в том числе за счет развития негосударственного сектора. Однако развитие платных образовательных услуг во многих случаях не обеспечивало укрепление финансового положения учебных заведений и на этой основе повышение качества образования. Так, средняя цена обучения в российских вузах составила в 2004 году лишь 25–26 тыс. рублей. Такое положение обусловлено в том числе распространением дешевых низкокачественных образовательных программ, не обеспечивающих получение полноценного образования (табл. 2).
Таблица 2
Стоимость обучения с полным возмещением затрат в государственных и негосударственных вузах,
в номинальном выражении, руб.
Источник: данные опросов вузов в рамках проекта по доступности
высшего образования, Независимый институт социальной политики
Оплата труда работников
Заработная плата в отрасли «Образование» постоянно увеличивалась (табл. 3). В 2001 г. она превысила величину прожиточного минимума, однако в 2004 г. составила лишь 163,5% от этой величины (4254 руб.). При этом положение лиц, занятых в отрасли, существенно хуже в сравнении с теми, кто трудится в других секторах экономики, и за десятилетний период не улучшилось. Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата в отрасли «Образование» в процентах к аналогичному показателю по экономике в целом составила в 2004 г. по предварительным данным 62%.
Таблица 3
Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата в отрасли
«Образование»
Источник: данные Росстата
В период с 1995 по 2004 г. заметным явлением в сфере оплаты труда стал «отрыв» науки от образования: если в 1995 г. заработки в образовании и науке были примерно одного порядка: соотношение составляло 85%, то в 2004 г. – 50%.
Результаты выборочных единовременных обследований распределения численности работников по размерам заработной платы, проведенных Росстатом, свидетельствуют о том, что в апреле 2004 г. половина работников отрасли «Образование» имела заработки ниже 3 тыс. руб. в месяц, а почти десятая часть – даже ниже 1000 руб. и около 2% – на уровне минимальной заработной платы, размер которой в апреле 2003 г. составлял 450, а год спустя – 600 руб. В сравнении как со средними по экономике показателями, так и с показателями по промышленности доля лиц, получающих низкую заработную плату, в отрасли «Образование» значительно выше. Напротив, их процент существенно ниже, когда речь идет о заработках более высокого порядка.
В отрасли «Образование» разрыв в заработной плате у 10% наиболее и 10% наименее оплачиваемых работников один из самых низких (после здравоохранения, транспорта и ЖКХ): заработки первых в 14,2 раза выше, чем вторых (табл. 4). Причина кроется не столько в ничтожных размерах заработной платы у представителей нижнего дециля (она не достигает и тысячи рублей), сколько в крайне низких размерах заработков верхнего дециля – 11,5 тыс. руб. (только в сельском хозяйстве этот показатель ниже).
Таблица 4
Средняя заработная плата наиболее и наименее оплачиваемых работников по отраслям экономики: апрель 2004
Источник: Росстат, по материалам выборочного обследования распределения численности работников по размерам заработной платы
Выводы: уровень заработной платы работников системы образования отстает не только от уровня зарплат в экономике, но и в других отраслях бюджетной сферы. Такое положение приводит к деградации кадрового потенциала отрасли, не обеспечивает конкурентоспособность системы образования на рынке труда, способствует развитию коррупционных отношений.
Финансовые ориентиры
Ожидаемые финансовые показатели в инерционном сценарии1 финансирования сферы образования приближаются к требуемым лишь в системе общего и начального профессионального образования (табл. 5). Однако даже при достижении этих параметров, при сохранении существующей структуры расходов система не позволит добиться конкурентоспособной заработной платы для преподавателей (табл. 6). В системе же среднего и высшего профессионального образования объемы финансирования отстают от требуемых более чем в 2 раза, а заработная плата – более чем в 3 раза. Чтобы ликвидировать указанный разрыв в финансировании, требуется изыскать дополнительные средства в объеме 2,2% ВВП. Так, при сохранении сложившейся структуры расходов это означает рост расходов бюджета с 3,5% ВВП до 4,9%ВВП, а расходов семей с 1,9% ВВП до 2,7% ВВП.
Таблица 5
Средства, поступающие в учебные заведения из различных источников в расчете на одного обучаемого,
тыс., руб. в год, в ценах 2004 года
___________
* Экспертные оценки
Таблица 6
Заработная плата преподавателей, тыс., руб. в мес., в ценах 2004 г.
___________
* Экспертные оценки.
** На основе опросов руководителей учебных заведений с поправкой на ожидаемый рост заработной платы.
В случае проведения реформ требуемых объемов финансирования возможно достичь лишь в системе детского дошкольного, общего и начального профессионального образования. В системе среднего и высшего профессионального образования требуется привлечение дополнительных средств из всех источников приблизительно в размере 0,6% ВВП. В случае отказа от предоставления дополнительных платных услуг в системе общего образования (предполагаемый элемент реформы), требуется увеличить бюджетное финансирование образования еще на 0,4% ВВП.
___________
1 Инерционный сценарий строится на основе следующих гипотез: расходы бюджета на образование растут с темпом роста ВВП, расходы домашних хозяйств в расчете на одного обучаемого на каждом уровне образования – с темпом роста располагаемых доходов. На всех уровнях, кроме ВПО, сохраняются коэффициенты участия каждой возрастной когорты, в ВПО – прирост коэффициентов участия на 3% в год.
Приложение 1
Расходы бюджетов по уровням образования (млрд руб.)*
* Данные об исполнении бюджета за 2004 года даны по состоянию на 26 апреля 2005 года в соответствии с отчетностью, предоставляемой Минфином России. Данные носят предварительный характер и могут быть уточнены.
Приложение 2
Государственные расходы на образование в процентах к валовому внутреннему продукту в России и отдельных странах ОЭСР*
* Источник: Education at a Glance. Данные по странам ОЭСР включают государственные субсидии домохозяйствам на поддержание уровня жизни студентов, не связанные с образованием; по России – расходы на образование из средств
консолидированного бюджета