Кому подушевое по душе

Реализация реформ в образовании будет затруднена, если не добиться улучшения системы привлечения и распределения ресурсов. Система подушевого финансирования, основанная на принципе «деньги следуют за учащимися», – инструмент, который призван обеспечить оптимальное использование образовательных бюджетов за счет создания таких условий, когда потребности учащегося будут играть решающую роль в перераспределении средств. Интересно ознакомиться с международным опытом в этой области...

В 1999 г. ЮНЕСКО опубликовала комплексный анализ опыта нормативного финансирования в школах, включавший рассмотрение четырех конкретных примеров (Австралия, Англия и Уэльс, США и Канада, Новая Зеландия). Эти примеры свидетельствуют о «полностью децентрализованном» подходе к управлению образованием, на основе которого может быть разработана модель системы подушевого финансирования для России. Доля бюджета школы, которая определяется по формулам, меняется в зависимости от страны (и внутри стран), но во всех случаях школа напрямую распоряжается этой частью своего бюджета. Тем не менее это не означает, что в системе образования отсутствует регулирование. Например, в таблице представлены принципы системы регулирования с учетом роли нормативного финансирования, которое действует в Великобритании с 1988 г. Модель представляется наиболее полезной для России с точки зрения внедрения системы, обладающей многими аналогичными характеристиками.

Из таблицы видно, что в Великобритании нормативно-подушевое финансирование создает школам финансовые стимулы для набора учащихся, предоставляет родителям возможность выбора школы (в зависимости от наличия места и соответствия ребенка критериям приема) и, таким образом, остается важнейшим компонентом «квазирынка» образовательных услуг. Разработка национальных стандартов и продуманной национальной системы тестирования в сочетании с публикацией результатов тестов и экзаменов и регулярными проверками школ и публикацией отчетов инспекторов были призваны повышать качество обучения в автономных школах, набирать больше учащихся и, следовательно, увеличивать объем финансирования.

Передача школам полномочий по принятию бюджетных решений – основное нововведение, но вызывает меньше споров, чем другие аспекты системы (например, детали нормативов, публикация рейтингов по результатам экзаменов и путаница из-за сложных правил, касающихся использования других источников финансирования). Несомненно, в Великобритании (и в других странах, охваченных исследованием) отсутствуют опасения, которые возникли в России в связи с возможностью вмешательства казначейства или Министерства финансов в детали разработки школьных бюджетов. Главной проблемой составления бюджета является корректировка доли школы в общем бюджете с учетом разницы между запланированным и фактическим количеством учащихся. Долю бюджета, рассчитанную на основании предварительной сметы, объявляют в марте (за несколько недель до начала финансового года), долю новых учебников набирают в начале учебного года в сентябре, а национальная перепись учащихся проводится в январе. Доля бюджета не меняется в течение учебного года, но из года в год проводится ее корректировка с учетом разницы между предварительной сметой и реальными результатами. Школам разрешается переносить излишек или дефицит средств¹ на следующий финансовый год, и они могут удерживать все полученные внебюджетные поступления (в основном за счет сдачи в аренду помещений или спонсорской помощи). Как и в России, школы должны проводить конкурсные торги на закупку таких услуг, как строительство, ремонт, общественное питание и организация спортивных мероприятий и культурного досуга. Все школы имеют право открыть собственные банковские счета для получения переданных им бюджетных средств.

Среди стран Центральной и Восточной Европы Чешская Республика, пожалуй, ближе всех подошла к созданию такой системы нормативно-подушевого финансирования школ, какую можно было бы создать в России. Нормативы используются в компоненте заработной платы, который финансируется централизованно. Для расчета «нормативного» (или эффективного) количества преподавателей и технического персонала, а следовательно, и фонда заработной платы используется количество учащихся, зачисляемых в школу осенью каждого года. Директор школы может по своему усмотрению распределить фонд заработной платы, опираясь на нормативные показатели количества персонала, — либо взять на работу максимальное количество работников с низкой средней заработной платой, либо сократить количество работников и повысить заработную плату. Муниципалитеты отвечают за финансирование других расходов, текущих и капитальных расходов государственных школ и детских садов, но, как правило, скорее местные условия, а не нормативы определяют размеры ассигнований для каждой школы. Школы могут не возвращать те средства, которые не были использованы, и переносить на следующий год или – в случае необходимости – даже использовать их для выплаты дополнительных компенсаций. Однако если такие выплаты производятся, центральное правительство, скорее всего на равнозначную сумму, сократит размеры своих взносов в премиальный фонд. Доходы от продажи или сдачи в аренду зданий, находящихся в собственности центрального правительства (которому принадлежит большинство школьных зданий), следует направлять в государственный бюджет. Что касается муниципальной собственности, то муниципальные органы управления, как правило, разрешают школам гибко использовать такие поступления: например, пускать их на ремонт или материально-техническое обеспечение, покупку методических пособий. Хотя данные о вмешательстве Министерства финансов в процесс подготовки бюджетов или о негибком подходе к использованию бюджета отсутствуют, в Чешской Республике возникают определенные трудности в связи с составлением детального постатейного бюджета. Например, в одном из исследований ставится вопрос о том, как, с точки зрения постатейного распределения затрат, классифицировать магнитофон, который утром директор школы использует, чтобы слушать новости по радио, и который также используется на уроках музыки, или копировальный аппарат, который используют для общих нужд и для копирования материалов из учебников, и т. п.

Таблица

__________
¹ В пределах разумного. Школа, постоянно имеющая большой дефицит, становится кандидатом на закрытие, а образование излишков может свидетельствовать о неэффективном менеджменте.

По материалам аналитического доклада
«Финансирование школьного образования в Российской Федерации: опыт и проблемы»,
Всемирный банк и НФПК. – Москва, 2005