Эксперимент закончен – да здравствует… постановление Правительства!

«Концепция реструктуризации сети общеобразовательных учреждений, расположенных в сельской местности Российской Федерации», определила основные направления реструктуризации на период с 2002 по 2010 г., однако официальный эксперимент был объявлен на 2002–2004 гг. и теперь завершен. Каковы итоги? Что дальше? Чтобы это узнать, наш обозреватель отправился на Всероссийскую конференцию «Реструктуризация сети общеобразовательных учреждений, расположенных в сельской местности. Итоги эксперимента», состоявшуюся в Москве, в Академии повышения квалификации и переподготовки работников образования.

Государственная поддержка, укрепление материально-технической базы…

Характерны данные социологического опроса, проведенного Центром социологических технологий в образовании Московского государственного института электроники и математики (МГИЭиМ). Согласно этому опросу, почти девять десятых (88,2 %) учителей сельских школ считают, что самым важным в реструктуризации должно стать усиление государственной поддержки сельских школ, а также укрепление материально-технической базы сельской школы (81,8 %). Большинство учителей считают, что должна быть создана и реализована государственная программа по созданию социокультурной инфраструктуры на селе (66,0 %); по их мнению, необходимы также программы по созданию стимулов для хозяйственных организаций в укреплении сельской школы (38,90 %), по реструктуризации сети общеобразовательных учреждений в сельской местности (23,60 %). В итоге исследователи заключили: «Выделенные учителями пути преобразования сельской школы предполагают мощную поддержку образования со стороны федеральных и местных органов власти, которая выражается как в финансовой поддержке, так и в совершенствовании централизованной и местной систем управления образования».

Руководители проекта в свою очередь указывают, что среди основных факторов, влияющих на выбор стратегии модели реструктуризации сельской школы в конкретном регионе, на первом месте стоит социальный статус региона (дотационный или нет, уровень жизни населения) и его финансовые возможности.

За 2 года была дана предварительная оценка экономической эффективности основных моделей реструктуризации, опробованных в ходе эксперимента. По наблюдениям, модель «опорная (базовая) школа с сетью филиалов» дает экономию 10–15 % бюджетных средств, причем отдача затрат на преобразование превышает 50 % (т.е. вложения должны окупиться в первые 2 года). Экономически выгодным также может оказаться создание социокультурного комплекса, т.е. объединение под одной крышей школы, библиотеки, клуба, пункта медицинской помощи. Создание «ассоциации образовательных учреждений» (такая форма сотрудничества рекомендована для школ, относительно далеко расположенных друг от друга) выравнивает распределение бюджетных расходов, однако в целом ведет к их росту. Организация профильного обучения, создание информационно-ресурсного центра невозможны без укрепления материально-технической базы, а значит, значительных вложений. (Кстати, получается, создание модели «базовая школа с сетью филиалов» экономически выгодно, а сама «базовая школа» как ресурсный центр, как многопрофильное образовательное учреждение – уже не очень; не говоря о целом ряде других проблем, которые порождает эта модель: понижение статуса других школ до филиалов, трудности организации подвоза детей, издержки интернатского воспитания, снижение привлекательности сельского социума для выпускников).

В целом из 18 регионов – участников эксперимента экономию бюджетных средств (от 4 до 12 %) получили 5. Возросли расходы у 10 участников эксперимента, из них на 45–55 % (в полтора раза) – у 4-х, на 144 и 160 % (в 2,5 раза) – у 2-х. По трем регионам данных нет.

Чтобы повысить качество образования сельских детей, требуются, хотя бы на первом этапе, финансовые вложения – даже при условии, что при этом проводятся мероприятия, направленные на оптимизацию расходов.

Нормативно-правовые и кадровые проблемы реструктуризации сети сельских школ

Участники эксперимента отмечают нерешенные проблемы эксперимента. Консультанты предлагают сгруппировать их таким образом:

• проблемы федеральной образовательной политики;
• региональные;
• муниципальные;
• неразработанности понятийного аппарата;
• нормативно-правовые (юридические);
• кадровые;
• научно-методические;
• финансовые и материальные.

Сейчас мы остановимся на нормативно-юридических и кадровых проблемах, т.к. именно их решение могло бы защитить педагогов – участников эксперимента, их социально-трудовые права и профессиональные интересы.

Для разговора о правовых проблемах реструктуризации мы используем официальные материалы эксперимента, включая «Методические рекомендации по нормативно-правовому обеспечению вариативных моделей реструктуризации сети образовательных учреждений, расположенных в сельской местности».

Прежде всего, в ходе эксперимента так и не создана внятная классификация, типология «моделей реструктуризации». Педагогические основания («профильная школа») смешиваются с организационными («базовая школа», «школьный автобус», «социокультурный комплекс») и отчасти юридическими («ассоциация образовательных учреждений»). В целом же, как можно заключить из тех же «Методических рекомендаций», модели не прописаны с юридической точки зрения. Они не вписываются автоматически в существующее право (бюджетное, налоговое) и порой даже противоречат ему. Простой пример: современное российское право «не знает» организационно-правовой формы «центр» (ресурсный центр). Эта проблема решается за счет включения слова «центр» в название учреждения. А вот более сложная: непонятно, как обеспечить межбюджетное взаимодействие при создании на селе центра, являющегося одновременно образовательным, культурным, медицинским учреждением.

Далее. Рекомендации, которые дает руководитель работ по нормативно-правовому обеспечению эксперимента А.И. Вавилов, указывают на трудоемкость таких работ. Так, в субъекте Федерации, экспериментальной территории для проведения реструктуризации должно быть разработано и принято до 20 правовых актов. Кроме того, порой рекомендации выглядят не вполне продуманными. Например, автор рассматривает для образовательных учреждений возможность заключить договор про-стого товарищества и в то же время указывает, что «именно договор может создать больше препятствий для необходимой деятельности».

Наконец, достаточно фантастичной (особенно в связи с изменением законодательства по распределению полномочий между уровнями власти) выглядит идея создавать «образовательные округа», границы которых не будут совпадать с границами муниципалитетов и даже субъектов Федерации. Приведем этот фрагмент полностью:

«С введением в России реального федерализма исчезла не совместимая с ним «вертикаль» власти. На ее место пришли договорные отношения между тремя уровнями власти и управления:

1. федерального,
2. субъектов Федерации,
3. муниципального.

Логика развития федеральных отношений требует дальнейшего, все более полного, точного и детального распределения компетенции между властными уровнями. Неразвитость конституционного права России (в первую очередь неопределенность в вопросах распределения правомочий и компетенций) создает правовые проблемы и для реструктуризации сети сельских школ.

Во-первых, это возможное несовпадение границ социально-экономических ареалов проживания с административными границами муниципалитетов, а нередко и с границами субъектов Федерации.

Во-вторых, возникает проблема обеспечения конституционного права на доступность образования в образовательных учреждениях на «чужих» территориях, т.к. правила приема предусматривают обязательный прием в общеобразовательные учреждения только жителей «своего микрорайона», который обслуживает школа и которые закреплены за школой. Высока вероятность отказа в приеме на этом основании лицам, проживающим на территории соседних муниципалитетов или субъектов Фе-дерации, хотя это было бы и необходимо для последних с точки зрения близости расположения избранного ими учебного заведения.

На наш взгляд, для решения в будущем этих проблем неизбежно формирование наделенных административными функциями образовательных округов с границами, не совпадающими с существующим административно-территориальным делением местного самоуправления (муниципалитетов) и, возможно, не совпадающими даже с границами субъектов Федерации. Правовое решение проблемы, естественно, требует применения правовых средств: в первую очередь это правовой инструментарий договора. Однако нельзя обойтись и без изменения законодательства, имеющего публичный характер, более определенного распределения и перераспределения правомочий между различными властными уровнями и между управленческими органами этих уровней.

При этом, как нам представляется, все уровни власти следует наделить правом создавать образовательные округа не только внутримуниципальные, но и межмуниципальные, между субъектами Федерации и федеральные путем использования как публично-правового, так и частно-правового инструментария. Для успешной реструктуризации сети образовательных учреждений, расположенных в сельской местности, должны быть внесены изменения в правовые акты, относящиеся к конституционному праву (государственному устройству), а именно предоставлено право всем уровням власти образовывать свои специальные (в данном случае – образовательные) округа на подведомственной территории независимо от административно-территориальных границ муниципальных образований или политико-территориальных границ субъектов Федерации».

Таким образом, эксперимент выявил необходимость создания специальной правовой базы для осуществления реструктуризации сети сель¬ских школ уже в рабочем, а не экспериментальном режиме.

Что касается кадровых проблем, то они не только не решаются, а скорее создаются в ходе эксперимента.

1. Проблемы профессиональной деятельности: отсутствие учебников, методического обеспечения, специального повышения квалификации. Звучит идея «эксперимент – это и есть наше повышение квалификации». Это верно в какой-то степени. Педагогические коллективы растут, пытаясь самостоятельно выстроить новую систему педагогической работы. Тем не менее это не снимает задачу специальной подготовки учителей сельских школ в рамках эксперимента.
2. Проблемы защиты социально-трудовых прав участников эксперимента:
   а) проблемы оплаты экспериментальной деятельности, дополнительных функций. Эта деятельность фактически не оплачивается. Например, в Пушкинском районе Московской области педагоги – участ¬ники эксперимента получили годовые премии в размере от 3-х (директора школ) до 1,5 тысяч рублей;
   б) в связи с нелигитимностью – в рамках действующего законодательства – некоторых моделей реструктуризации уже встал вопрос о том, будет ли входить период работы в том же «социокультурном комплексе» в стаж, учитываемый при назначении досрочной трудовой пенсии по старости.

Перспективы

Из более чем 50 вариантов преобразований к дальнейшему использованию рекомендованы следующие модели: базовая школа с сетью филиалов; социокультурный комплекс; передвижная лаборатория; профильное обучение; ассоциация образовательных учреждений; ресурсный (информационно-ресурсный) центр. В марте Министерство образования и науки планирует провести специальную коллегию по данной проблеме. До осени планируется выход постановления Правительства РФ в духе: «Эксперимент признать успешным, рекомендовать использовать его результаты в рабочем режиме».

Овена ЖИЛИНА
Фото А.СТЕПАНОВА