Бесплатное образование подорожает

Попробуем проанализировать документы, имеющие прямое отношение к школьной жизни.
Во-первых, вспомним, что в декабре 2003 года на заседании Правительства РФ был одобрен доклад Министерства финансов РФ «Принципы реструктуризации бюджетного сектора
в Российской Федерации в 2003–2004 гг. и на период до 2006 г.».
Во-вторых, не так давно – 22 августа 2004 года – был принят Федеральный закон № 122-ФЗ, внесший изменения в Закон РФ «Об образовании». Часть из них касается возможности преобразования бюджетных образовательных учреждений в образовательные организации.
Следуя указанным документам, школе предлагается сделать нелегкий выбор: остаться бюджетным учреждением на сметном финансировании или сменить организационно-правовую форму и перейти на государственный заказ.
Стоит отметить, что намеченные принципы финансирования будут учитываться при подготовке проекта федерального бюджета на 2005 г. Так что у образовательного сообщества пока еще есть время, чтобы осмыслить названные новшества.

Новый курс власти

В последние 12 лет расширение хозяйственной самостоятельности образовательных организаций считается важным элементом политики в сфере образования.

Но, пожалуй, впервые в распоряжении Правительства РФ от 10.07.2001 № 910-р «О программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2002–2004 гг.)» и в подготовленной Минобразования России долгосрочной программе развития образования «Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г.», которая тоже одобрена распоряжением Правительства РФ 29.12.2001 № 1756-р, а также в пояснительных записках к данным документам поставлен вопрос об изменении принципов подхода государства к финансированию социальных услуг. Исполнительная власть наметила тогда стратегический курс бюджетной политики – переделать Россию, конституционно-социальное государство, в патерналистское. То есть отказаться от конституционно возложенного на исполнительную власть полного финансирования обязательств в социальной сфере, в том числе в образовательной области, а вместо этого перейти к политике бюджетных социальных дотаций малообеспеченным слоям населения.

В целях последовательного протаскивания данного курса исполнительная власть всеми возможными методами притормаживала законодательное определение конкретных социальных стандартов уровня жизни населения, в том числе образовательных стандартов. В том случае, если их установление относилось к компетенции Правительства РФ, то их исполнение просто бойкотировалось.

Хроническое бюджетное недофинансирование российской школы обусловило развитие хозяйственной инициативы самих образовательных учреждений. Уже в 1998 году, по данным Министерства образования РФ, размер внебюджетных доходов государственных вузов сравнялся с бюджетными. В сфере общего образования также в течение многих лет действовала негласная договоренность между школой и властью: мы вас не финансируем, а вы выживаете как можете.

Однако этого власти показалось мало. И она стала искать дополнительные ресурсы экономии бюджетных средств на школе. Так, с 2000 г. весьма активно начали развиваться противоречащие устоявшимся принципам отношения «власть – школа» процессы, которые постепенно приводят к свертыванию внебюджетной деятельности по крайней мере в сфере общего образования. Прежде всего, вступивший в действие с 1 января 2000 г. Бюджетный кодекс РФ объявил доходы бюджетных учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности неналоговыми доходами бюджетов соответствующих уровней.

Следующим этапом наступления на «внебюджетку» стала гл. 25 Налогового кодекса РФ, которая отменила реинвестиционную льготу Закона РФ «Об образовании» по налогообложению средств от превышения доходов над расходами от внебюджетной деятельности.

Логичным завершением предыдущего правительственного курса в сокращении бюджетных расходов стал одобренный на заседании правительства доклад Министерства финансов РФ. Этот доклад в связи с особой радикальностью представленных в нем «реформ» даже и не предлагался для обсуждения педагогической и иной общественности.

Далее цитируется суть предложений указанного доклада.

Цитаты с комментариями

Бюджетные учреждения, производящие государственные (муниципальные) услуги на нерыночной основе, останутся в составе бюджетной сферы. Принципиальным изменением в системе их финансирования будет лишение права на самостоятельное распоряжение средствами из внебюджетных источников» (разд. 3. «Реорганизация бюджетных учреждений»).

До внесения изменений в Бюджетный и Гражданский кодексы возможно осуществить ряд мер, связанных с упорядочением получения и использования средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. В целях создания условий для более эффективного распределения бюджетных ассигнований на первом этапе необходимо проводить политику выравнивания правового режима доходов бюджетных учреждений от платных услуг и прочих доходных источников бюджета. Во избежание сокращения поступлений доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, в условиях утраты последними заинтересованности в их получении должны применяться стимулирующие и контрольные меры. В частности, главные распорядители бюджетных средств должны разработать порядок перераспределения между подведомственными получателями средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Должно быть внедрено в практику утверждение смет бюджетных учреждений в зависимости от объема доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности» (разд. 3.3. «Уточнение правоспособности бюджетных учреждений»).

То есть заработанные самим учреждением средства планируется избирательно в качестве особого поощрения частично возвращать некоторым особо приближенным школам.

Минфин в своем докладе исходил из того, что действующий механизм сметного финансирования является будто бы неэффективным. В этом документе среди недостатков сметного финансирования указываются такие:

– не создает стимулов к сокращению издержек и экономии бюджетных средств;

– в недостаточной степени ориентировано на достижение определенных результатов деятельности, т.к. финансируется сам факт существования учреждений.

Вторым принципиальным моментом в данном документе является утверждение, что доходы от предпринимательской деятельности в бюджетном учреждении создают якобы неоправданные конкурентные преимущества для бюджетных учреждений перед частным сектором, лишающие бюджетные учреждения стимулов к сокращению издержек.

Следующий тезис, вытекающий из предыдущего: ужесточение контроля над внебюджетными доходами в бюджетных учреждениях вынудит бюджетные учреждения изменить свою организационно-правовую форму на более удобную для учредителя и школы –государственную/муниципальную автономную некоммерческую организацию. С одной стороны, ее не нужно будет финансировать из бюджета на том же уровне, что и учреждение, и нести субсидиарную ответственность по ее долгам, с другой – контроль за ее деятельностью во внебюджетной сфере будет не столь жестким.

Из этого следует, что социально активным школам предлагают, таким образом, сделку, а точнее – предложение, от которого трудно отказаться. Как показывает история России, колхоз – дело добровольное.

Отношения с учредителем-собственником в данных организационно-правовых формах будет строиться на возможном финансировании в соответствии с договором обязательного (или необязательного) государственного (муниципального) заказа.

И если в период возникновения указанного доклада призрак появления в системе российского образования химеры – так называемой «государственной образовательной организации» – казался далекой перспективой, то 22 августа 2004 года после принятия Федерального закона № 122-ФЗ в Закон «Об образовании» были внесены соответствующие изменения, позволяющие, с одной стороны, создавать новую организационно-правовую форму школ – государственные и муниципальные образовательные организации, а с другой – максимально ущемить в правах бюджетные учреждения.

Совершенно очевидно, что теперь школы имеют два варианта существования:

– либо полностью отказаться от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;

– либо войти в рыночные отношения на предлагаемых правительством условиях.

Первый вариант, очевидно, обрекает педагогические коллективы школ и дошкольных учреждений, которые проявили инициативу и за счет самостоятельно заработанных ресурсов улучшали и материальную базу своего учреждения, и качество обучения, на нищету и неизбежно связанный с этим отток обучаемых и воспитанников.

Для учреждений образования, выбирающих второй путь, предлагается следующее:

…должна быть предусмотрена возможность преобразования государственных учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в иные организационно-правовые формы. Суть такого преобразования состоит в снятии с государства обязанности гарантированного финансирования таких организаций на основе сметы доходов и расходов и ответственности государства по их обязательствам. При этом в случае соблюдения этих условий не существует никакой необходимости в ограничении права организаций, создающихся в процессе реорганизации, на осуществление предпринимательской деятельности и самостоятельное распоряжение доходами от нее. В результате реорганизации бюджетные учреждения могут быть преобразованы в специализированные государственные (муниципальные) некоммерческие организации, государственные (муниципальные) автономные некоммерческие организации, хозяйственные общества, в зависимости от отраслевых особенностей функционирования и специфики выполняемых задач. Участие государства в предоставлении услуг, ранее производившемся бюджетными учреждениями, будет осуществляться с применением различных бюджетных инструментов, включающих в себя нормативно-подушевое финансирование, государственный (муниципальный) социальный заказ и другие формы» (разд. 3. «Реорганизация бюджетных учреждений»).

Для выхода школ – «последовательных рыночников» – в свободное плавание на процитированных условиях необходимо как минимум, чтобы уже в настоящее время у учреждения объем внебюджетных доходов был сопоставим с бюджетным финансированием. Кроме того, материально-техническая база была бы на уровне, не требующем значительных вложений хотя бы на начальном этапе деятельности в новом статусе. А также школа, переходящая на новые организационно-правовые формы, должна уже в статусе учреждения предлагать конкурентоспособные разноплановые образовательные услуги. Список необходимых условий можно продолжать до бесконечности.

К чему приведут принудительные меры

Очевидно, что основными претендентами на такой переход будут учреждения профессионального образования, и прежде всего – высшего.

По разным оценкам, в сфере общего образования на указанный рыночный путь готовы встать не более одного процента от общего количества школ России.

Тем не менее у автора есть стойкое убеждение, что в ближайшие годы эффективность работы того или иного территориального органа управления образованием будет измеряться исключительно тремя критериями:

– процентом реструктурированных сельских школ;

– долей «учреждений», преобразованных в «организацию»;

– отношением профильных старших классов к непрофильным.

И принудительные меры реорганизационно-реструктуризационно-профильного характера в связи с традиционными перегибами на местах могут оказаться не менее масштабными, чем сталинская коллективизация.

Видя несовершенство сметного финансирования, Минфин пытается решить эти проблемы исключительно за счет введения новых организационно-правовых форм, что представляется очевидным фарисейством.

Ведь до сих пор не решен также вопрос об объеме бюджетных образовательных услуг, которые государство должно предоставить каждому ребенку.

Появление новых организационно-правовых форм не снимет этого вопроса, поскольку если «государственный заказ» на бюджетную услугу организации будет формироваться по заниженной цене (без учета всех возможных издержек), то выполнение этого заказа будет невозможно, а следовательно, невозможно будет функционирование этой новой, преобразованной из бюджетного учреждения организации. Размер стоимости бюджетной услуги не обсуждается, поэтому школа с новой вывеской опять будет профинансирована в объеме, недостаточном для реализации ее функций, предусмотренных Конституцией РФ.

Правительственная программа реструктуризации, признавая недостатки сметного финансирования, видит решение всего лишь в новом ужесточении финансовой дисциплины для всех бюджетных учреждений.

Декларируя равенство различных организационно-правовых форм в праве оказывать бюджетные услуги (государственный/муниципальный заказ), программа ставит эти формы в неравное положение, так как лишает все организационно-правовые формы школ права получать средства по нормативу (по стоимости этой услуги). Но при этом школа в форме организации сможет зарабатывать хоть какие-то деньги.

Усиленный контроль за бесправными учреждениями

Таким образом, предлагаемая программа усиливает контроль над основной массой бюджетных учреждений, так как именно они выполняют гарантированные государством нормы, лишая их права не только получать средства по нормативу (по стоимости оказываемой услуги), но и привлекать дополнительные ресурсы для более качественного выполнения своих функций.

Как мы видим, для того чтобы снять с государства обязательства по финансированию бюджетной сферы, предлагается путь, способный нанести прямой ущерб большей части школ и нарушить исполнение ими конституционных гарантий.

И сколько бы авторы ни утверждали, что основной целью предлагаемых нововведений является борьба с нерадивыми руководителями, допускающими перерасход бюджетных средств, истинная причина, как уже указывалось, – стремление уйти от гарантированных бюджетных обязательств.

На самом деле для системы образования внедрение этих мер будет означать отказ государства от конституционно гарантированных обязательств по финансированию услуг, предоставляемых образовательными учреждениями населению, расширение платности образования, его коммерциализацию, отмену моратория на приватизацию образовательных учреждений, резкое ухудшение системы финансирования образовательных учреждений и в конечном счете – снижение уровня образовательных услуг, предоставляемых основной массе населения.

Дмитрий РАСТИМЕШИН, юрист