Главная страница «Первого сентября»Главная страница журнала «Управление школой»Содержание №32/2004


Экономика школы

Чего ждать школе?

Реструктуризация бюджетного сектора и реформирование экономических отношений в системе образования

На семинаре, организованном нынешним летом Профсоюзом работников народного образования и науки РФ, говорили о многом. Но серьезный акцент был сделан на болевых точках системы образования. В частности, на нормативном и многоканальном финансировании и ГИФО. О позиции профсоюза рассказал секретарь по экономическим вопросам Профсоюза работников народного образования и науки РФ Владимир ЛИВШИЦ.

Плюсы и минусы нормативного финансирования

В последнее время на нормативно-правовом уровне экономики бюджетной сферы происходят достаточно серьезные изменения. Хотелось бы остановиться на некоторых из них.

Начнем с нормативного финансирования. Какова здесь наша позиция? Известно, что возможны две ситуации финансирования учреждений образования. Та, которая устоялась в советский период, когда каждая статья финансирования определялась по своим определенным законам и они в целом складывались в общий объем финансирования. И та, которая намечается сегодня с нормативным финансированием.

Чем же принципиально отличается нормативное финансирование? Рассмотрим этот момент на примере заработной платы. Как формируется сейчас фонд по оплате труда в тех образовательных учреждениях (ОУ), которые не перешли на нормативное финансирование? По тарификации. По-другому фонд оплаты труда должен складываться в учреждениях, которые перешли на нормативное финансирование. То есть существует норматив финансирования, где выделена доля, идущая на формирование фонда оплаты труда, не связанного напрямую с тарификацией. Объем фонда оплаты труда должен удовлетворять минимальным требованиям и укладываться в тарификацию учреждений, которая все равно утверждается, но формируется из расчета на количество учащихся. При нормативе нет мелких градаций, статей расходов. Другими словами, идеология принципиально меняется: есть фонд оплаты труда и прочие расходы. И норматив в данном случае – это то, что гарантировано школе.

В ситуации, когда норматив отсутствует, учредитель в течение финансового года имеет возможность менять ситуацию по финансированию учреждения в зависимости от того, как у него складываются дела с финансовыми ресурсами. Но когда мы говорим про утвержденный норматив, то гарантируем сумму, которую должно получить бюджетное учреждение. Это первый плюс.

Второй состоит в том, что благодаря нормативному финансированию возникает возможность объективно и прозрачно финансировать ОУ. Потому что все знают, как должен рассчитываться бюджет школы на год.
В этой ситуации учредитель, утвердив норматив, не имеет права изменить его без каких-либо объективных предпосылок и аргументированного решения.

Несмотря на эти очевидные вещи, нормативное финансирование непросто входит в жизнь. Хотя в ряде экспериментальных регионов этот механизм работает и количество регионов, которые используют нормативное финансирование, расширяется. Тяжело этот процесс движется прежде всего потому, что Министерство финансов достаточно долго саботировало понятие о федеральном нормативе, а последними своими предложениями и вовсе намерено изменить его. Это уже не тот норматив, который является для всех учреждений системы образования базовым при финансировании. Начинается разделение: федеральный норматив для государственных учреждений федерального подчинения, региональный – для учреждений региональной подчиненности, местный – для учреждений муниципальной подчиненности. Этот процесс пока, естественно, сдерживается. И в первую очередь, безусловно, нежеланием следовать ему самих учредителей. Ведь никто добровольно не хочет выходить на собственное финансирование, да еще в условиях бюджетной недостаточности большинства регионов, и тем более, что по отношению к субъектам Федерации сама Федерация поступает примерно таким же образом. Тем не менее мы считаем, что сегодня достаточно успешно идет эксперимент в Самаре, Пензе, Ярославле и еще в ряде регионов, которые участвуют в экспериментальной отработке нормативного финансирования.

Во многом этому служит законопроект о госстандарте, который был внесен Комитетом по образованию в составе предыдущей Думы. В документе была специальная глава о нормативном финансировании, из-за которой этот закон и не прошел в составе прежней Думы. Минфин тогда требовал изъятия этой главы, и пока тяжба продолжалась, прежний состав Думы ушел. В нынешней Думе также собираются вносить закон о стандарте, но уже без этой главы, и это плохо. Ведь, с одной стороны, закон о стандарте ставит перед школой конкретные задачи, а с другой – ни в одном документе не ставятся требования для обеспечения этого процесса, не затрагивается вопрос о нормативе как принципе ресурсного обеспечения учебного процесса.

ГИФО – это конкурс платежеспособности родителей

С чем мы абсолютно не согласны – так это с тем нормативным финансированием, которое сейчас предлагается в высшей школе. Я имею в виду законопроект по ГИФО. Почему мы против такого подхода? Сегодня есть платное и бесплатное образование, и каждый житель страны решает, куда ему поступать: есть у него возможность поступить на бюджетное отделение – он идет туда, нет возможности – идет на платное, заранее зная, сколько это стоит, понимая, чем он рискует, и т.д. При ГИФО предлагается другая ситуация. Поступают в вуз все. Но при этом 50 процентов, набрав нужное количество баллов по ЕГЭ, идут на бесплатное отделение, а остальные доплачивают до той рамки, которую вуз устанавливает совершенно самостоятельно. В результате получается не конкурс знаний абитуриентов, а конкурс платежеспособности их родителей. Потому что если родители установленную вузом рамку преодолеть не могут, им приходится забирать документы. И получается, что мы помогаем семьям сравнительно доходным учиться за счет малоимущих семей. То есть воплощается социальный принцип.

Второй принцип – финансово–расчетный. Невозможно рассчитать бюджет, когда не знаешь, сколько ГИФО к тебе придут. Далее – проблемы тянутся по цепочке. Работодатель не может нести ответственность за выплату заработной платы всем своим работникам, он должен переводить их на срочные контракты, причем на годичные, потому что он не знает своей ситуации с финансированием на следующий год. Третий вопрос: ради чего это затевается? Практика проведения эксперимента за два года показала, что конкурируют при таком подходе вовсе не вузы, а специальности. По логике ГИФО, сейчас должно быть уменьшено финансирование технических специальностей и увеличено таких специальностей, как юриспруденция, экономика, то есть тех, куда в основном поступают. Таким образом, эти специальности получают больше за счет платного набора, который поднимет их стоимость (ведь они популярны!), и за счет бюджета, которого мы даем туда больше через механизм ГИФО. На основании того, что эксперимент по ГИФО не закончен и не прошел экспериментальную апробацию, мы возражаем против введения ГИФО.

Многоканальное и многоуровневое финансирование

Следующее понятие, которое сейчас широко используется, – многоканальное финансирование. Часто происходит путаница в терминологии: многоканальное и многоуровневое. Напомню, что многоуровневое – это всегда финансирование по вертикали, а многоканальное – по горизонтали.

Многоканальное – это те дополнительные источники финансирования, которые учреждения образования могут использовать в своей деятельности. Например, платные дополнительные услуги, деньги спонсоров, ведомств, которые могут работать со школой по договорам, и т.д. Однако недавнее решение, вынесенное Минфином, всерьез осложняет ситуацию с многоканальным финансированием. Во-первых, из Бюджетного кодекса пропало понятие внебюджетных средств. Теперь есть только бюджетные средства, полученные неналоговым путем. И все те изменения, которые сейчас предлагает Минфин, фактически направлены на то, чтобы Закон «Об образовании» привести к Бюджетному кодексу. В той новой смете, которую подготовил Минфин, понятие внебюджетных средств тоже фактически отсутствует. Что это означает? У всех учреждений теперь не будет ни расчетных, ни текущих счетов, а будут только лицевые счета и только в казначействе. А все средства, поступающие на лицевые счета, будут учитываться и распределяться по логике бюджетных средств. И если сегодня вузы в среднем по России, как правило, всегда зарабатывают для себя второй бюджет, то понятно, какую роль это может сыграть. В концепции по реструктуризации справедливо указывается, что предложенные изменения приведут к тому, что объем внебюджетных средств упадет, но в то же время возникнут большие теневые потоки.

Таким образом, с одной стороны, все изменения в Налоговом кодексе сегодня ставят работу образовательного учреждения на один уровень с коммерческим (ведь налоговые ставки у них фактически одинаковы) и речь как бы идет о том, что ОУ могут и должны вести предпринимательскую деятельность. Но с другой стороны, эту деятельность полностью «заталкивают» в логику бюджета. Безусловно, двойная ситуация будет сложно отражаться на внебюджетной деятельности ОУ.

Что касается ректората вузов, то он пока спит, думая, что эта проблема рассосется сама собой. Ведь до этого вузам много раз удавалось договориться о минимизации расходов на аренду, некоторых других послаблениях. Сейчас же последствия этой двойной ситуации для всех будут очень тяжелыми.

Перейдем к многоуровневому финансированию, в котором всегда участвуют несколько бюджетных уровней. Если говорить об общеобразовательных школах, то подобное положение вещей, когда субъекты Федерации сами их финансируют, в определенной степени сняло напряжение по заработной плате. К сожалению, не удалось этой схемой «накрыть» дошкольные учреждения. Но на это было несколько причин, и прежде всего – нежелание самого Министерства образования рисковать. Дошкольники остались в стороне, и мы получаем с мест сигналы о том, что финансирование заработной платы в дошкольных учреждениях идет гораздо сложнее, чем в школах. Но тот шаг, который сейчас делается в области оплаты труда, когда заработную плату для ОУ финансируют субъекты Федерации, а сколько, как и кому платить – решают муниципальные органы управления образованием исходя из своих финансовых возможностей, – думаю, не очень хорошо отразится на школах и других ОУ.

Еще один серьезный отрицательный шаг, сделанный Минфином, касается отмены понятия соучредительства, которое убирают из Закона «Об образовании». В самой сложной ситуации оказалась в результате Самара, которая дальше всех пошла по пути соучредительства. Хотя, конечно, закон обратной силы не имеет, но в общем-то это был, конечно, неправильный шаг. Ведь это касается не только проблем общего образования, школ, но и профтехобразования, ссузов, вузов. И если раньше можно было в отдельных случаях решать вопрос о финансировании по двум бюджетным уровням, то теперь это отпадает и остается возможность финансирования только по специальным, целевым программам.

Что касается области финансирования высшего образования, то я надеюсь, что та полезная позиция по возвратным субсидиям будет вскоре законодательно закреплена. Напомню, суть ее в том, чтобы выделять для обучения студента средства по контракту, по договору с ним, которые он по получении специальности должен обязательно отработать. Если же человек не отрабатывает эти деньги, то должен вернуть их. Особенно это важно для специальностей, в которых сегодня нуждается государство, например педагогических кадров.

Рейтинг@Mail.ru