Наделение ОУ недвижимостью и землей как необходимое условие обеспечения финансово-хозяйственной автономии

По оперативной информации ЦК профсоюзов, на данный момент не более 10% муниципальных и государственных ДОУ наделены реальной автономией. Недоумение вызывают попытки реформаторов образования наделить их де-юре еще большей самостоятельностью, преобразовав в некоммерческие организации. Не позволив образовательным учреждениям вырваться из кабалы наделенных муниципальной властью распорядителей бюджетов и казначейств, им угрожают еще большей свободой и полной независимостью – на этот раз от обязательств муниципальных бюджетов перед ними.

Однако ни для кого не секрет, что внести изменения в Федеральный закон «Об образовании» сегодня ничуть не проще, чем в Конституцию РФ, поэтому будем надеяться, что потуги графоманов от правотворчества не дойдут до своего практического воплощения, и попробуем проанализировать и по возможности дать рекомендации по законному оформлению режима имущества ОУ по ныне действующему законодательству.

Оформление земельного участка

В соответствии с абзацем 2 ч. 1 ст. 39 ФЗ «Об образовании» земельные участки закрепляются за государственными и муниципальными ОУ в бессрочное бесплатное пользование. Особенно актуальна эта законодательная мера для сельских школ и ДОУ, которых в последние годы из-за недостаточности бюджетного финансирования жизнь заставляет осваивать в учебных и производственных целях сельскохозяйственные площади.

Обязанность муниципалитета по передаче земельного участка в бессрочное бесплатное пользование должна быть обязательно оговорена в договоре о взаимоотношениях с ОУ (ч. 3. ст. 11 ФЗ «Об образовании»).

Кроме того, должен быть составлен отдельный договор безвозмездного бессрочного пользования в соответствии со ст. 689–701 ГК РФ, регулирующих данные правоотношения. Этот договор – договор ссуды – по своему характеру близок к договору аренды. И в том и в другом случае одна сторона (арендодатель) передает другой стороне во временное пользование имущество, а другая сторона обязуется вернуть его в состоянии с учетом нормального износа. Главное различие между этими договорами – в безвозмездности договора ссуды. В связи со значительным сходством к отношениям по безвозмездному пользованию применяются соответственно правила, предусмотренные ст. 607 ГК РФ (определяющей объекты, которые могут передаваться в пользование) п.п. 1 и 3 ст. 623 ГК (о распределении между сторонами затрат, связанных с улучшением полученного в пользование имущества).

Стороной договора о передаче земли может выступать как орган муниципального управления, так и местный комитет по управлению муниципальным имуществом либо иной орган, специально уполномоченный главой муниципального образования. Титулом собственника земли с полным объемом правомочий наделен лишь орган местного самоуправления (глава муниципального образования), который может делегировать свои полномочия ссудодателя какому-либо из структурных подразделений муниципалитета (ч. 1 ст. 690 ГК РФ).

Кроме договора между ОУ и уполномоченным органом, должно быть первичное основание для выделения земельного участка в пользование – им может быть постановление главы администрации либо решение местного представительного органа (ст. 268 ГК РФ), в зависимости от того, кому это полномочие предоставлено Уставом конкретного муниципалитета.

П.п. 1 и 2 ст. 691 ГК РФ обязывают ссудодателя предоставлять вещь в состоянии, соответствующем условиям договора и ее назначению, со всеми относящимися к ней принадлежностями и документами. ОУ на основании решения органа местного самоуправления должен быть выдан акт о землепользовании, подготовленный государственным органом по земельным ресурсам и землеустройству, в котором должны быть указаны территориальные границы земельного участка, категория выделенной земли, указано целевое назначение земель.

В соответствии с п. 3 ст. 40 ФЗ «Об образовании» школы освобождены от всех видов налогов, в том числе платы за землю.

П. 6 ст. 39 ФЗ «Об образовании» и ч. 1 ст. 98 ГК РФ установлен исчерпывающий перечень оснований, по которым может быть расторгнут договор безвозмездного бессрочного пользования земельным участком. Особый интерес представляет анализ абзацев 3 и 5, комментируемых нормы ГК. В деятельности школ и ДОУ, расположенных в сельской местности, часто встает вопрос – какую деятельность ОУ по использованию земли сельскохозяйственного предназначения можно считать правомерной? Представляется, что деятельность по использованию данных земель в учебно-производственных целях должна быть указана в лицензии, выданной образовательному учреждению, и предусмотрена договором о взаимоотношениях с учредителем, а также договором о передаче земли в безвозмездное бессрочное пользование.

При этом в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее – Закон) нежилые помещения, равно как здания или сооружения, земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и др., являются объектами недвижимости – недвижимыми вещами, права и сделки с которыми подлежат государственной регистрации.

На основании п. 2 ст. 609 Гражданского кодекса необходимость государственной регистрации договора аренды недвижимого имущества является общим правилом. При этом к отдельным видам договоров аренды и договорам аренды отдельных видов имущества положения, предусмотренные параграфом 1 главы 34 кодекса (в том числе статьи 609 кодекса), применяются, если иное не установлено правилами кодекса об этих договорах (статья 635 кодекса).

Так, ст. 651 ГК «иное» установлено для таких объектов гражданских прав – вещей, как здания или сооружения, а именно: обязательной государственной регистрации подлежат договоры аренды зданий или сооружений, заключенные на срок не менее года, а именно с момента государственной регистрации они считаются заключенными (п. 2 ст. 651 кодекса). Соответственно не подлежат обязательной государственной регистрации договоры аренды зданий или сооружений, заключенные на срок менее года (момент заключения подобных договоров определяется в соответствии с п. 1 и 2 ст. 433 кодекса).

Передача зданий

Объекты недвижимости, закрепленные за государственными и муниципальными ОУ, находятся в оперативном управлении этого учреждения, и на эти объекты распространяется правовой режим главы 19 ГК РФ, ст. 39 ФЗ «Об образовании».

ОУ, владеющее государственной или муниципальной недвижимостью на праве оперативного управления, вправе им владеть, распоряжаться и пользоваться лишь в пределах, очерченных целями своей деятельности, заданиями собственника на оказание муниципальных услуг и назначением муниципального имущества. Собственник или орган, уполномоченный выступать от его имени, вправе во внесудебном порядке изъять излишнее, не используемое либо используемое не по назначению имущество у ОУ. В соответствии с п. 2 ст. 296 ГК РФ ОУ вправе доказывать, что имущество не является излишним, тем самым сохраняя право на него.

В соответствии с п. 2 ст. 298 ГК РФ, если ОУ предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение ОУ и учитываются на отдельном балансе. Данное правомочие в обязательном порядке необходимо оговаривать в договоре о взаимоотношениях с учредителем, в уставе, учредительном договоре – только в этом случае данная деятельность может считаться правомерной. Такое имущество не может быть изъято у ОУ без его согласия даже собственником (п. 5 постановления Пленума ВАС РФ от 17.09.92).

В соответствии с п. 11 ст. 39 ФЗ «Об образовании» сдача в аренду ОУ объектов собственности, а также земельных участков осуществляется без права выкупа с согласия совета ОУ по индикативным ценам (не ниже цен, сложившихся в данном регионе).

Средства, полученные ОУ в качестве арендной платы, используются на обеспечение и развитие образовательного процесса, однако в соответствии с п. 5 ст. 43 ФЗ «Об образовании» собственник сдаваемого в аренду имущества получает право на часть дохода от использования этих объектов в размере, определенном в договоре между собственником и ОУ.

При разрешении споров следует исходить из того, что доходы и приобретенное на эти доходы имущество от разрешенной деятельности учреждений, учитываемые на отдельном балансе, не могут быть изъяты у учреждения по решению государственных и муниципальных органов, в том числе и в тех случаях, когда они не используются или используются не по целевому назначению (п. 10 постановления Пленума ВАС от 25.02.98 № 8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»).

На основании п. 2 ст. 609 ГК РФ аренда недвижимого имущества подлежит государственной регистрации, а п. 2 ст. 651 ГК РФ уточняет, что обязательной госрегистрации подлежит договор аренды на срок не менее года.

Примерный договор аренды недвижимого имущества, являющегося федеральной собственностью, закрепленного за организацией на праве оперативного управления, утвержден распоряжением Мингосимущества РФ от 6.10.99 г. № 1343-р и приводится в приложении.

Данную форму договора рекомендуется использовать и муниципальным ОУ – это застрахует их в дальнейшем от возможных «коллизий».

Поскольку закон устанавливает принцип специальной (целевой) правоспособности ОУ (ст. 49, 120 ГК РФ), их действия по распоряжению имуществом должны быть обусловлены, прежде всего, задачами их уставной деятельности и целевым назначением недвижимости.

В п. 1 ст. 299 ГК РФ определен момент возникновения у ОУ права оперативного управления. По общему правилу недвижимость становится объектом названного права не с момента принятия собственником решения о его закреплении, а с момента передачи имущества. Таким образом, специального двустороннего договора о передаче недвижимости заключать не требуется, для удостоверения этого факта достаточно оформить передаточный баланс. Тем не менее эту установленную законом обязанность собственника имущества целесообразно продублировать в договоре о взаимоотношениях.

В последние годы в связи с дефицитом бюджетных средств возникает много вопросов по проблеме финансирования содержания собственности, закрепленной за ОУ. В соответствии с п. 12 ст. 39 ФЗ «Об образовании» расходы на текущий и капитальный ремонт и содержание соответствующего ОУ несет учредитель (собственник), если иное не предусмотрено договором о взаимоотношениях между ними. Во избежание возможных споров данную обязанность необходимо конкретно оговаривать в данном договоре. Данная обязанность продублирована нормами п. 9 ст. 41, п. 9 ст. 39 ФЗ «Об образовании», ст. 120, 399 ГК РФ, устанавливающими субсидиарную (дополнительную) ответственность учредителя по обязательствам ОУ. Безусловность субсидиарной ответственности казны соответствующего уровня по бюджетным обязательствам поддерживает и Министерство образования РФ Инструктивным письмом № 65 от 23.12.97 г.

Само Министерство образования РФ как учредитель привлекалось арбитражными судами к ответственности по финансовым обязательствам учрежденных им ОУ.