Образовательное право в 2003 году

Что год минувший нам оставил…

В начале нового года принято подводить итоги тому, что было в году ушедшем. Вот мы и решили проанализировать то, что происходило с нормативно-правовой базой в системе образования на протяжении прошлого года. Какие законы, распоряжения и постановления нас радовали, какие – огорчали, а какие – и вовсе не вызвали эмоций.

Даже при самом беглом взгляде становится понятным, что правовое регулирование отношений участников образовательного процесса в истекшем году не претерпело никаких более или менее значительных изменений. Ведь экономика системы общего образования, являющаяся по своей сути слепком с советской школы, осталась прежней. Планирование сметы бюджетного финансирования для школ «от достигнутого» полностью унаследовано от эпохи развитого социализма. Конечные потребители образовательных услуг лишены права голоса в этой системе, отстранены от управления учреждениями. По меткому замечанию первого заместителя министра экономического развития и торговли РФ М. Дмитриева, «это примерно то же самое, как если бы у нас был автомобиль, который в ходе некоей технической революции эволюционировал из повозки, в которую впрягались лошади. Мы на эту повозку поставили мотор, рулевое управление, тормоза, но почему-то впереди оставили оглобли. Вроде бы машина уже самодвижущаяся, все приборы современного технического передвижения в ней есть, однако почему-то у нее остаются оглобли и туда впрягается лошадь».

Закон для нового контролера

Не слишком удачной видится предпринятая законодателями попытка укрепить с финансовой точки зрения школу принятием Федерального закона № 123 от 7 июля 2003 года «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты РФ в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений».

«Результатом последовательной, настойчивой деятельности профсоюза, одним из главных требований которого на протяжении последних трех лет было восстановление правовой и финансовой ответственности государства за положение школы, явилось принятие Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 123-ФЗ» – так оценивает закон профсоюз отрасли.

«Это закон, закрепляющий финансово-экономический и организационно-правовой механизмы обеспечения устойчивого финансирования муниципальных общеобразовательных учреждений» – так пишут о законе практически все без исключения СМИ.

Однако, по нашему мнению, данный закон не решает ни одной проблемы отрасли. А еще точнее, он абсолютно бесполезен и не затрагивает ничьих финансовых интересов – ни на федеральном уровне, ни на уровне субъектов Федерации. В пояснительной записке к закону указано, что его принятие не потребует ни дополнительных расходов из бюджетных средств, ни перераспределения бюджетов между уровнями власти.

Он составлен как дополнение к декларативным и никого ни к чему не обязывающим федеральным законам.

Фактически данный документ лишь узаконил реально существующее положение дел с финансированием образования в школах. Известно, что на протяжении всех последних лет 90 процентов муниципалитетов существовали и продолжают существовать за счет региональных фондов поддержки муниципальных образований.

Мало того, неконкретные нормы данного закона имеют отсылочный характер – они оперируют понятием государственного стандарта общего образования. А следовательно, являются по сути мертворожденными: ведь стандарт не принят.

В соответствии с «нововведениями» порядок предоставления и расчет субвенций определяется либо специальным законом субъекта Российской Федерации, либо законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год. При этом предусматривается, что субъект РФ утверждает нормативы расходов на реализацию основных общеобразовательных программ для каждого муниципального образования с учетом особенностей и ресурсных возможностей территориальных образований и рекомендуемых Правительством РФ минимальных нормативов на финансирование основных общеобразовательных программ.

Итак, школе навесили ярмо усредненного норматива. Дай Бог, чтобы это было очередной законодательной «уткой», такой же, как и похожая, не работающая с 1992 года норма Федерального закона «Об образовании».

Однако теперь у каждой муниципальной школы неизбежно появится новый контролер и надзиратель в лице регионального управления образования, которому будет поручено проводить политику жесточайшей экономии бюджетных средств. Ведь тот факт, что за любым перераспределением полномочий, тем более финансовых, неизбежно последует перераспределение и, как следствие, ужесточение контроля, абсолютно ясен. Контроль за целевым использованием выделяемых бюджетных средств – в соответствии с действующим законодательством – будет осуществляться в рамках казначейского исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. А штатные расписания каждой школы на всех мыслимых инстанциях будут теперь рассматривать «под микроскопом», и директору придется с боем отстаивать каждую полставки, если она будет отличаться от утвержденных нормативов.

Кроме того, руководство муниципалитета теперь станет вовсе не заинтересовано в повышении качества школьного образования на подведомственной территории. Формально и юридически школу лишили старого учредителя, а нового она не приобрела. Главы администраций теперь вынуждены будут выступать в регионах в качестве просителей бюджетных средств на зарплату учителям. Причем в жестких рамках – в пределах нищенской ЕТС. И обо всех надтарифных фондах в ближайшие годы можно забыть.

При этом глава администрации обязан ремонтировать и отапливать здания школ и, оставаясь их собственником, сдавать их фактически в бесплатную аренду субъекту Федерации. Не переставая быть при этом учредителем школ. Никаких изменений в Закон «Об образовании» по данному поводу не внесено.

На сегодняшний день гражданско-правовой режим крайне неординарен. Ведь нормы гражданского законодательства и Закона «Об образовании» о субсидиарной ответственности муниципалитета по долгам школы никто не отменял. Да и отменены они могут быть только законом. Тем не менее Минобразования направляет рекомендательные и ни к чему не обязывающие письма № 20-51-2564/20-05 от 19.08.2003 и № 31-51-21/31-13 от 26.08.2003 о примерной форме договора о соучредительстве школ и методиках расчета субвенций местным бюджетам на финансирование школ...

И, наконец, следуя логике законодателя, почему финансирование школ в 70 дотационных регионах не переведено на федеральный уровень? И зачем было отдавать на региональный уровень финансирование зарплаты в муниципалитетах-донорах, расположенных на территории дотационных регионов?

Еще один немаловажный вопрос к создателям закона и их пиарщикам: как указанный документ повлияет на температуру в школах Сахалина, где к началу отопительного сезона завезено лишь 6% угля и 14% мазута от нормы, Карелии (соответственно 22 и 15%), Иркутске (15 и 10%)? И кто будет ремонтировать теплосети во Владимире, Иванове, Архангельске, Вологде, где к их ремонту не приступали, а потому они функционируют до сильных морозов? И в чем тогда состоит ответственность федерального уровня власти за конституционно возложенные на него проблемы образования?

И если раньше средства, полученные из фонда финансовой поддержки регионов, глава района мог направлять либо на зарплату учителю, либо на ремонт грозящего обвалом детского сада, то теперь скорее всего учителя школы кое-как будут получать свои законные 1500 рублей в месяц, но рядом стоящий детский сад точно рухнет. Зато – в логике законодателя – в этой же пожароопасной, но неотапливаемой школе, возможно, появятся деньги на закупку букварей и мела.

Почему на регионы возложено финансирование только зарплаты, приобретение учебных пособий, технических средств обучения, расходных материалов и хознужд? При этом в законе нет ответов на вопросы, относится ли финансирование противопожарных мероприятий к «хозяйственным нуждам», из какого бюджета будут финансироваться компенсации на приобретение методлитературы, какой из бюджетных уровней будет хозяином заработанных школой внебюджетных средств.

А своевременная выплата зарплаты и закупка мела для школьной доски может стать реальностью лишь для тех педагогов, кто проживает в нескольких недотационных субъектах Федерации. Да и то вряд ли.

Учителя по-прежнему останутся заложниками неурегулированных межбюджетных отношений, негативных последствий перманентной перестройки налогового и бюджетного законодательства, непродуманных экспериментов по перераспределению между властными структурами разных уровней полномочий в сфере оплаты труда.

Приобретения и потери

Федеральные законы №№ 127 и 128 от 1 октября 2003 года подняли размер тарифной ставки (оклада) первого разряда ЕТС и МРОТ с 450 до 600 рублей в месяц.

Постановлением Правительства РФ № 609 от 02.10.2003 тарифные ставки (оклады) ЕТС педагогов были повышены на 33 процента, что частично компенсировало инфляционное уменьшение заработной платы учителей за период с момента предыдущего повышения заработной платы. В связи со снижением темпов роста реального сектора производства средний оклад учителя удельно лишь незначительно повысился по отношению к средней зарплате в стране.

Действие нормы статьи 54 Закона «Об образовании», гарантирующей оплату труда педагога не ниже средней по промышленности в России, было по порочной традиции приостановлено в Законе «О федеральном бюджете на 2003 год», так же как и в предыдущие три года.

В рамках осуществления реформы жилищно-коммунального хозяйства 6 мая 2003 г. принят Федеральный закон № 52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг». Этот закон установил иной по сравнению с действующим порядком механизм финансового обеспечения предоставления льгот по оплате жилья и коммунальных услуг сельским учителям, делегировав их установление регионам, а следовательно, по сути поставив их под угрозу.

Министерство труда и социального развития РФ своим постановлением №41 от 30 июня 2003 года утвердило постановление «Об особенностях работы по совместительству педагогических, медицинских, фармацевтических работников и работников культуры». В данном документе в основном сохранены все принципы работы педагогов по совместительству, которые действовали ранее.

Приказом Министерства образования РФ от 10.07.2003 №2994 была утверждена примерная форма договора об оказании платных образовательных услуг в сфере общего образования. Однако в связи с неизменным порядком казначейского исполнения обязательств деятельность школ по самостоятельному зарабатыванию внебюджетных средств является не только экономически невыгодной, но обременительной для них.

В связи с отказом Министерства юстиции РФ в государственной регистрации 4 июля 2003 года был отменен приказ Министерства образования РФ от 30.08.2002 «Об утверждении примерной формы трудового договора с директором общеобразовательного учреждения». А в связи с введением новым Трудовым кодексом РФ нормы ст. 278 директор школы остается абсолютно незащищенным перед произволом учредителя, имеющего законные основания немотивированно расторгнуть с ним трудовой договор.

Напомню еще о некоторых документах, имеющих серьезное значение. Верховный суд РФ по жалобе профсоюзов отменил приказ Министерства образования РФ от 30 апреля 2003 года № 1955 «Об утверждении перечня минимума необходимых работ (услуг), обеспечиваемых в период проведения забастовок в организациях системы образования» в связи с признанием его несоответсвующим действующему законодательству.

Органы судебной власти в истекшем году дали нормативное толкование некоторых правовых актов, действующих в образовании. Так, своим определением от 11 июля 2003 года Верховный суд РФ признал законной практику проведения закрытого отбора детей при поступлении в гимназии, лицеи и школы с углубленным изучением отдельных предметов, несмотря на действующий конституционный принцип общедоступности общего образования.

А своим решением от 27 января 2003 года, несмотря на действующий конституционный принцип бесплатности дошкольного и общего образования, Верховный суд РФ признал законным взимание родительской платы за содержание детей в прогимназиях.

Дмитрий Растимешин