Образовательный стандарт и
проблема «выравнивания»
При существующей сегодня в России
практике бюджетирования объем финансовых
средств формируется исходя из потребностей
образовательной сети. К этому все привыкли, и
бытует мнение, что по-другому вряд ли возможно.
Роль и место стоимости образовательной услуги
минимальны. Финансовый норматив даже в тех
случаях, когда он используется, фиксирует
некоторые усредненные фактически сложившиеся на
конкретной территории расходы на одного
учащегося и не является ни основой для расчета
бюджета, ни способом осуществления
образовательной политики – предоставления
равных условий для получения образования.
Для России проблема выделения
некоторого стандартного уровня образования и
определения его стоимости до сих пор не решена.
Как правило, оперируют удельными фактически
сложившимися расходами на одного учащегося.
Оказывается, что удельные расходы настолько
разные, что противники введения нормативного
финансирования выдвигают это в качестве
аргумента – единого норматива быть не может, у
каждой школы – свой. В то же время анализ
финансирования российских и американских
образовательных учреждений показывает, что для
российского образования, как и для американского,
проблема одна и та же – определение стоимости
стандартной услуги образования и выделение
дополнительных «сверх стандарта» факторов,
ведущих к удорожанию этой услуги. Причем порядок
выделения средств для выполнения «стандартного
образования» и средств для «дополнительного
образования» может быть различен. Если первая
часть должна выделяться школам на подушевой
основе в обязательном порядке, то вторая часть
может быть направлена в виде программ, субсидий и
т.д. Это во многом помогает решить проблему
оптимизации бюджетных расходов. Выделение
средств на образование становится прозрачным.
Кроме того, данный подход может лечь в основу
расчета объема государственных полномочий, а
следовательно, и государственных
образовательных субвенций.
То, что конституционно закреплена
обязательность бесплатного образования,
означает, что государство гарантирует некоторую
стандартную, усредненную услугу. Возникает
потребность провести разграничение этой
стандартной нормы, гарантированной государством,
финансирование которой должно осуществляться из
государственного бюджета (речь идет о
консолидированном бюджете, а не о федеральном
или региональном), и дополнительных расходов,
которые возникают неизбежно при диверсификации
образовательной услуги в конкретных
муниципалитетах.
Так какой же опыт имеется у других стран, в
частности у американского образования, в
определении стоимости образовательной услуги.
Справедливость при распределении средств на
нужды образовательных учреждений долгое время
была целью реформаторов школьного
финансирования в Америке, но часто возникали
проблемы, связанные с политическими реалиями
системы образования, которая существенную долю
обязательств по финансированию и управлению
школами оставляет за местными властями.
Начиная с 70-х годов Америка вступила в период
активных реформ школьного финансирования, целью
которых было более справедливое распределение
образовательных финансов. Был выигран ряд
судебных процессов против финансовых органов
штатов, которые обвинялись в нарушении
закрепленных в конституции прав на равные
образовательные возможности. В свете этих
судебных решений фактически все штаты как в
судебном порядке, так и по собственной
инициативе существенно изменили свои системы
финансовой помощи школьным округам. Кроме того,
федеральное правительство и правительства
штатов создали ряд обязательных адресных
программ прямой финансовой поддержки учащихся
со специфическими образовательными
потребностями, компенсирующих неравенство в
финансировании этой категории учащихся на
местном уровне.
Несмотря на эти изменения, система образования
США все еще характеризуется очень
неравномерными расходами на образование. Хотя
внутри некоторых штатов, особенно там, где
реформы были предписаны судом, финансирование
стало более равномерным, в целом проблема
осталась. Неравномерное финансирование все еще
отражает уровень благосостояния жителей округа;
в округах, где проживают люди с более низкими
доходами, ниже и расходы на школы. Внутри
некоторых округов эта схема повторяется от школы
к школе. В целом же по стране более половины
разницы в расходах по округам на одного ученика
есть результат неравномерного финансирования
между штатами, а не в пределах одного штата.
Вопрос перераспределения финансовых ресурсов от
богатых муниципалитетов (школьных округов) к
более бедным выдвигается в число основных.
Особенно эта проблема обострена для школ крупных
американских городов, где живет большое
количество небелого населения с низким
достатком. В последнее время концепция
«справедливого финансирования» применительно к
школам вышла на новый уровень, вызвав раунд
судебных тяжб и реформ. Стремление к
справедливости переместилось на уровень выше
равномерного финансирования. Адекватное
образование становится стандартом, к которому
должны быть приведены все системы школьного
финансирования.
До недавнего времени основной проблемой было
выработать методику (формулу) перераспределения
финансовых средств в пользу бедных
муниципалитетов (округов) для выравнивания
удельных расходов на учащихся и сглаживания
неравенства финансовых возможностей.
Штаты используют различные способы
распределения финансовой поддержки, включая
различные формулы, учитывающие такие факторы,
как число студентов, возраст оборудования,
специальные гранты под программы. Не существует
единого подхода, и каждый штат решает эти вопросы
самостоятельно, учитывая те или иные факторы,
которые, на взгляд законодателей штата, имеют
большое значение. Но во всех случаях уровень
финансовой помощи зависит от налоговых усилий
локальных (окружных) администраций, а также от
того, насколько правильная политика в
расходовании средств осуществляется
руководством образовательного округа.
За последние 30 лет в решении проблемы
«выравнивания» штаты продвинулись достаточно
далеко, устанавливая свой «целевой уровень
расходов» для каждого образовательного округа, а
также принимая во внимание нужды детей из
низкодоходных семей (бесплатные завтраки),
программы для детей с недостатками,
неанглоговорящими детьми (дополнительные
языковые часы).
В то время как цели программ финансовой помощи,
оказываемой штатами, в целом одинаковые у всех
штатов, способы реализации этих программ
различаются очень сильно. Некоторые штаты
устанавливают индивидуальные рациональные
соотношения – такие, как, например, число
учеников на одного учителя, уровень заработной
платы, уровень расходов с учетом инфляционного
удорожания услуг и т.д. Некоторые штаты
устанавливают ограничения, связанные с тем, что
уровень расходов по определенному направлению
не должен превышать определенной доли от доходов,
полученных от какого-то налога (налога на доход,
например).
Как практически может осуществляться
выравнивание? Как правило, учитывается
особенность потребителей образовательной
услуги – детей, которых обучают. От этого зависит
стоимость программы обучения. Например, базисная,
стандартная программа стоит 5 тыс. долл. на
учащегося.
То есть базой для расчета подушевого
финансирования могут служить:
число учащихся (физическое число детей);
«условное число учащихся», то есть учащиеся,
переведенные на «полный рабочий день».
Каждый штат сам выбирает способ учета учащихся.
Единица стоимости – сколько стоит программа
обучения 1 условного учащегося, то есть учащегося
среднего, без особенностей специального
обучения. Если ребенок нуждается в
дополнительном числе занятий для усвоения этой
программы, то это может быть пересчитано путем
увеличения «веса» этих детей. То есть
стандартный набор знаний, умений, навыков (результат)
может быть получен при различном числе часов
занятий, что и выражается в «весе».
Кроме того, стоимость « стандарта» в разных
параллелях разная. За базу (за единицу) может
приниматься либо 1-й класс (7 лет, начальная школа,
либо средняя школа (4–7-й классы).
Несмотря на то что большинство штатов в качестве
основного базового показателя утверждают
расходы на одного учащегося, применяются
различные способы расчета числа учащихся:
используют реальное среднегодовое число,
некоторые вычисляют среднее за несколько
предшествующих лет, чтобы нивелировать влияние
сокращения числа детей в отдельные годы;
при расчете числа учащихся используют «веса»,
чтобы учесть число учащихся, нуждающихся в
специальных программах.
Помимо средств, рассчитанных на основе
«взвешенного» числа учащихся, рассчитываются
средства помощи округам от штата на:
оплату транспортных расходов;
оплату компенсаций учителям;
средства на выплату стипендий;
средства на профессиональное образование.
Но выравниваются не только потребности в
средствах, связанные с разной стоимостью услуг
для разных категорий детей. Выравниваются также
и финансовые возможности образовательных
округов:
при расчете помощи округу осуществляется учет
фискальных возможностей округа. Многие штаты для
этой цели используют показатель «оценка
недвижимости в расчете на одного учащегося»,
некоторые сочетают информацию о имуществе и
доходе даже в случае, если образовательный округ
не обладает фискальными полномочиями;
используется механизм дифференцированных норм
налоговых отчислений для различных видов
собственности, которые лимитируют ставку налога
с недвижимости в зависимости от дохода семьи,
чтобы уменьшить воздействие налога на
собственность, в том числе на домохозяйства;
требуют от округов произвести оценку налоговых
поступлений для покрытия разницы между
необходимыми расходами и возможными налоговыми
доходами образовательного округа, в то время как
в других штатах оценка «налогового потенциала»
округа не требуется;
не выделяют финансовые средства округу, если его
финансовое положение и без этой помощи позволяет
ему покрыть свои минимально необходимые расходы
на образование. Штат может не настаивать на
повышении ставки на лога на недвижимость в
округах, где финансовых средств достаточно для
того, чтобы за счет этого округа увеличить помощь
бедным округам;
устанавливают различные права в распоряжении
финансовой поддержкой штата, которые имеют
образовательные округа. В некоторых штатах
разрешено получать неограниченные локальные
финансовые средства , что не приводит к
уменьшению финансирования со стороны штата.
Другие вводят ограничения на долю помощи штата в
общих доходах бюджетов округов;
увеличение финансовой помощи со своей стороны
осуществляют при условии роста налоговых
поступлений из местных источников, что
стимулирует муниципалитеты или образовательные
округа увеличивать свои собственные доходы.
В ряде штатов поддержание базового, программного
уровня финансирования (foundation level) выражается не в
дополнительных средствах в расчете на учащегося,
а в развитии обязательных (categorical) программ,
финансирование которых по особой формуле округ
может получить от штата. Путем введения новых
обязательных программ штат может пытаться
выделить значительно большую часть своих
доходов на нужды образования. В то же время
далеко не все округа штата могут вводить эти
обязательные программы и получать под них
соответствующее финансирование.
Введение таких программ имеет плюсы по
нескольким причинам. Они изолируют средства,
полученные на определенные цели от других
средств. Они позволяют штатам выделять средства
даже в «налоговоизбыточные» муниципалитеты и
округа, прямая финансовая помощь которым не
разрешена.
Знакомство с финансовыми проблемами
образовательных учреждений других стран
убеждает в том, что задача государства состоит в
обеспечении «равенства доступа к образованию»
всем детям вне зависимости от материального
достатка и места проживания. Проблема эта
решается определением стандартной стоимости
стандартного образовательного плана (программы)
и механизмами выравнивания, финансовой помощи
как бюджетам нижестоящего уровня, так и самим
образовательным учреждениям.
Удивительно, что для российского образования
важность этих проблем не осознается. Неравенство
в финансовом обеспечении ведет к
увеличивающемуся неравенству в качестве
даваемого образования, а следовательно, и к
неравенству в доступе к образованию, что во всем
мире признается негативной тенденцией.
Н.Г. Типенко
Фонд «Институт экономики города»
|