Нужны ли нам внешние заимствования?

Вряд ли можно найти нормального человека, который бы считал, что занимать деньги – важное и полезное дело. Одалживание вполне в рамках общественной морали, но в межчеловеческом общении оно – вещь сомнительная. Но совсем не так в мире макроэкономики. Оказывается, даже развитые крупные страны время от времени берут займы. Внешний долг США – около 5 триллионов долларов, России – чуть более 140 млрд. долл. Освоение кредитных средств может оказаться очень выгодным, если правильно рассчитать направление капиталовложений. Одна из приоритетных отраслей вложения кредитных денег – образование.

Оценят потомки

Международный, Европейский банки реконструкции и развития; Международные рынки капитала; Кредитные агентства; другие банки и фирмы иностранных государств – вот перечень организаций, займы которых являются составной частью российского бюджета. Нельзя сказать, что наша страна с каждым годом занимает все больше и больше средств. Общий объем заимствований в 2003 году, по данным Агентства экономической информации «Прайм-тасс», ожидается до 1930 млн. долл. США, что почти на треть меньше по сравнению с 2002 годом. Однако доля целевых заимствований, привлекаемых под определенные проекты, увеличивается с 23% в 2002 году до 33% в нынешнем. Это означает, что заблаговременно приходится выбирать, в какие отрасли и под какие проекты стоит брать заимствования, а под какие не стоит. В бюджете 2002 года, например, среди проектов, под которые привлекались кредитные средства, можно увидеть следующие:
„ структурная перестройка системы образования Российской Федерации, в том числе профессионального и среднего образования, на основе реализации пилотных проектов в нескольких субъектах Российской Федерации – 50 млн. долл.;
„ реконструкция систем водоснабжения и канализации в различных городах Российской Федерации, финансовое укрепление местных водоканалов – 122 млн. долл.;
„ развитие системы профилактики, улучшение качества предоставляемой
населению медицинской помощи при лечении туберкулеза и СПИДа, закупка медикаментов – 150 млн. долл.;
„ строительство транспортного обхода г. Санкт-Петербурга и автодороги Чита–Хабаровск – 229 млн. долл.;
„ развитие системы органов федерального казначейства для повышения эффективности управления государственными финансовыми ресурсами и контроля за ними – 400 млн. долл.
Как видно, направления заимствования самые разные. Есть масса факторов, по которым они определяются, но один из главных вопросов такой: следует ли вкладывать в проекты, результат которых будет виден уже в ближайшее время, или лучше ориентироваться на отсроченные результаты. Часть специалистов считает, что нужно за счет кредитных денег проводить ремонт канализации, системы водоснабжения, строить дороги и заниматься другими хозяйственными делами. Однако экономические исследования показывают, что брать деньги в долг тогда эффективно, когда проводимые реформы делаются не для покрытия сиюминутных нужд, но для потребностей будущих поколений. Важно, чтобы не старшие расплачивались за младших, недополучая пенсию, социальные пособия, а молодые поколения отрабатывали затраченные на них кредиты. Ведь именно им придется их возвращать.
Считается, что кредитные средства – деньги «дешевые», поскольку предоставляются по процентной ставке ЛИБОР – сейчас это около двух процентов годовых на срок до 17 лет, включая пятилетний льготный период. Однако и с ними надо уметь обращаться с умом. Как говорят, «в своем кармане шальных денег не бывает». Согласно отчету Счетной палаты (июль 2001) по результатам проверок соответствия программ государственных внешних заимствований РФ у международных финансовых организаций, отмечается следующее: «общим недостатком привлекаемых инвестиционных кредитов является значительное распыление средств, по большому числу не связанных между собой проектов, что во многом обусловлено отсутствием у России единой стратегии привлечения и использования средств международных финансовых организаций». Сейчас такое распыление, впрочем как и общий объем займов, уменьшилось. Однако появилась ли стратегия заимствования?

Ее величество процедура

Низкие проценты – не единственное достоинство кредитных средств. Существует ряд требований, о которых договариваются стороны займа – кредитодатель и кредитополучатель. Банкам, предоставляющим займ, важно не только своевременно вернуть деньги, но и увидеть, что в занимающей стране средства потрачены с пользой для дела. От этого зависит престиж банка. Поэтому, прежде чем займы вступают в силу и начинается реальное перечисление средств, проводится тщательный анализ ситуации, проверяются все возможные приоритетные направления, выбираются оптимальные пути решения проблем. Только потом пишутся и обсчитываются планы, готовятся документы к предоставлению займа.
Если говорить об образовании, то ведомственная вертикаль власти находится в сильной зависимости от множества политических сил, аппарата правительства, других ведомств, стремящихся регламентировать происходящее в школах (МЧС, Минздрав, Силовые ведомства и пр.). Это означает, что выбрать ясные приоритеты и следовать им в течение нескольких лет чрезвычайно сложно. Все время меняется расстановка сил, и следует то и дело корректировать поставленные задачи. Хорошо, если эта корректировка в интересах дела, но иногда она более связана с политической конъюнктурой, чем с действительными содержательными потребностями.
Поэтому для исполнения займов создаются специальные организации, задача которых удержать выбранные приоритеты от постоянного влияния политической конъюнктуры. Одной из таких организаций является Национальный фонд подготовки кадров. Займы, которые сопровождает эта организация, весьма непросты. Для того чтобы затраты были действительно эффективны, приходится проходить огромное количество согласований, два раза в год по каждому проекту организуются мониторинговые визиты консультантов банка, в ходе которых авторитетные международные эксперты дают свои рекомендации. Все делается для того, чтобы максимально исключить нецелевое использование средств. Деятельность фонда тщательно проверяется Счетной палатой и Контрольно-ревизионным управлением Министерства финансов. Кроме того, работа фонда позволяет запускать и отслеживать длительные проекты на несколько лет. В то время как федеральные целевые программы рассчитываются лишь на один бюджетный год, что для системы образования, живущей по учебным годам от сентября до сентября, всегда имеющей отсроченный результат в большинстве проектов, крайне сложно.
Особое внимание уделяется конкурсным процедурам. Когда направления затрат в рамках кредитных денег определены, согласно им пишутся технические задания. После чего объявляется конкурс на их выполнение. Вот тут самое главное – отобрать наиболее достойную организацию, способную взяться за данное направление реформ. Задачи могут быть очень разными: начиная от разработки модели деятельности образовательного учреждения и заканчивая обобщенной методикой оценки социальных последствий реструктуризации сельской школы; начиная от обучения небольшой группы попечителей образования и заканчивая массовой переподготовкой директоров образовательных учреждений. Конкурс по отбору достойной организации порой длится два и более месяцев, предполагает несколько этапов, работу экспертных групп. После отбора организации-исполнителя подписывается подробный контракт.
Практика реализации займов в разных странах показывает, что именно благодаря этим процедурам удается избежать ухода финансов на какие-то малозначимые нужды или, попросту говоря, подсудное нецелевое расходование средств.
Направления реформирования сопоставляются и с мировым опытом, и с реальными возможностями, спецификой страны, берущей займ. В рамках проекта «Реформа системы образования», реализуемого Национальным фондом по подготовке кадров с участием двух пилотных регионов, изначально жестко понимаемая реструктуризация сети сельских школ предполагала только одну упрощенную модель закрытия малокомплектных школ с обеспечением подвоза учеников в базовые образовательные учреждения. Сейчас, помимо модели базовой школы, возникают несколько иных моделей. Такое многообразие позволяет более успешно продвигаться инновационным находкам в сельском образовании. Когда моделей несколько, есть возможность выбрать оптимальную. Сейчас, например, можно открыто признать, что, помимо базовых школ, существуют и развиваются сельские социокультурные комплексы, в рамках которых объединяются образовательные усилия и потенциал не только школ, но и учреждений культуры, здравоохранения, быта, высшего образования и пр. Создавать условия для деятельности таких учреждений – не только педагогически, но и экономически целесообразно. Подробно описать уникальный опыт работы таких школ и предложить для использования в процессе изменения сети образовательных учреждений крайне необходимо.
Кроме того, важно, чтобы реформа, идущая на средства займа, шла в опоре на инициативы «снизу». В западном менеджменте это называется «grass rooting» – изменения, идущие как бы «от корней травы». Потому, в частности, одно из направлений кредитных средств – участие общественности в управлении образованием. Для эффективности реформ необходим не только общественный контроль за их осуществлением, но и деятельное участие общества в планировании и осуществлении стратегии реформирования, в мониторинге результатов реформ. Шаг на пути к этому – создание попечительских организаций муниципального и регионального уровня, участвующих в образовательной политике.

Неявное образование

Помимо прямых планируемых результатов проектной деятельности, есть и неявные последствия реализации сложных кредитных процедур. Одно из главных – развитие сети некоммерческих организаций в сфере образования. Ведь в основном, согласно процедурам, только они могут принимать участие в конкурсах. В силу их социально-финансового положения есть реальное ощущение нужд потребителя – детей, родителей, работников школ. Государственные ИПК и прочие подразделения образовательного ведомства превратились в нахлебников бюджета, а не в организации, ставящие достойные цели. Некоммерческий негосударственный сектор образования хоть и невелик, но все-таки развивается, покуда развиваются общественные образовательные потребности. Именно на них ориентированы негосударственные образовательные институты: небольшое количество частных школ, консалтинговые службы, аналитические агентства, ряд образовательных организаций и др.
Сейчас фактически уже закончился этап формирования педагогических объединений и организаций. Инновационный ресурс новых образовательных идей, способных породить какое-либо новое общественно-педагогическое движение, иссяк. Наступает этап активного вхождения разных педагогических мировоззрений в коммуникацию и продуктивное взаимодействие друг с другом. Это означает, что у нас появляется шанс, с одной стороны, отделить зерна от плевел и, с другой стороны, попытаться обобщить и сопоставить на общем поле образовательной политики разные образовательные достижения. Сделать это можно и нужно не в рамках образовательных ведомств, а в процессе деятельности некоммерческого образовательного сектора – независимых организаций, осуществляющих аналитические, консалтинговые, планово-стратегические функции по отношении к сфере образования.
Если говорить о сложившейся системе управления образованием, то важным становится освоение управленцами современных средств проектного планирования, навыков постановки задач, оформление собственных результатов работы. Ведь мы привыкли часто находиться в эйфории от сделанного, не осознавая и не описывая достигнутое. В результате каждый раз приходится наталкиваться на ошибки прошлого. Ну нет у нас толкового, последовательного и слаженного менеджмента. Займы – повод тому научиться.

Причастность к мейнстриму

Одна из основных проблем финансовых реформ в образовании – нормативное подушевое финансирование образовательных учреждений, действующее практически во всех западных странах. Как грамотно построить методику расчета финансового норматива? Сколько должно быть коэффициентов, по которым рассчитывается финансирование в разных школах? Каким образом наладить работу фонда, помогающего школам, для которых норматив недостаточен? Как возможна гибкость бюджетного процесса в условиях казначейского исполнения бюджетов? Здесь явно не обойтись без международного опыта и помощи квалифицированных экспертов.
Именно в рамках кредитных проектов проводятся серьезные исследования. К сожалению, отечественная исследовательская практика все более превращается в защиту диссертаций усилиями самих диссертантов. Исследования стали более квалификационной работой, выполнение которой и итоговые результаты повышают статус исследователя, но не предлагают варианты и средства разрешения выявленной проблематики. Гранты на проведение исследований – увы, вне наших традиций. Однако везде проводятся сопоставительные исследования, позволяющие, с одной стороны, искать интеграционные характеристики образования в разных странах, с другой – сравнивать качество образования и видеть его явные недостатки.
О плачевных результатах исследований PISA и TIMSS в России разные издания писали уже много раз: действительно, наша школа в основной своей массе жизни не учит. И комментарии тут излишни.

***

Конечно, судить об успехах и неуспехах расходования кредитных средств придется потомкам. Ведь им их возвращать. Однако чем мы будем перед ними гордиться? Своей самоотверженной критикой и борьбой за светлое будущее или конкретными делами по построению новых школ и нового образования? Дай Бог нам ума, силы и уверенности делать то, что действительно принесет пользу. Иначе останемся в памяти лишь потерянным поколением бурной эпохи перемен.