Дмитрий РАСТИМЕШИН

Чиновник напуган отсутствием запретов

Сложившиеся в правоприменительной практике организационные формы и структуры образовательных учреждений нуждаются в дальнейшей разработке и практическом внедрении.

Проблемы создания школ-комплексов

В первую очередь это разработка комплексных образовательных учреждений (структур), которые объединяли бы в себе дошкольные общеобразовательные учреждения и учреждения, реализующие профессиональные образовательные программы необходимого уровня и в любых отвечающих потребностям данной территории сочетаниях. Во-первых, это обеспечит повышение качества образования, его целесообразность в соответствии с потребностями рынка труда, а во-вторых, многократно повысит рациональность использования финансовых средств и иных ресурсов образования.
Поэтому актуальна проблема анализа правового регулирования типологии образовательных учреждений.
Создание комплексных образовательных учреждений (центров и т.п.) в большинстве случаев подразумевает и необходимость решения вопроса о многоканальности финансирования, что в свою очередь ставит перед учредителями государственных и муниципальных ОУ и органами управления образованием задачу создания для ОУ двух необходимых взаимосвязанных условий для деятельности ОУ – сделать их открытыми (в основном для полной реализации возможностей общественного управления) и автономными.
Создание новых форм образовательных учреждений, деятельность которых не урегулирована специальным типовым положением, юридически затруднено ввиду противоречивости действующих законодательных и подзаконных актов.
Но главная проблема заключается в порочном – с точки зрения права – психологическом, предрассудочном императиве «образовательных» управленцев всех уровней: для них запрещено все, что не разрешено и по поводу чего нет четких инструкций.
Предлагаемые в том числе правительственным проектом реструктуризации сельской школы комплексные организационные формы образовательных учреждений, такие как «Школа – учительский дом», «Детский сад – начальная школа», «Сельские социокультурные комплексы», «Сельские учебно-воспитательные комплексы», «Школа полного дня» и др., часто без законных оснований отвергаются и регистрационными органами, и органами управления образованием.
С проблемой связаны напрямую не только возможность создания и открытия нового образовательного учреждения, но и дальнейшей его аттестации и аккредитации.
В настоящее время удобнее всего, учитывая традиционно безынициативную психологию и «разрешительный» комплекс управленцев, создавать образовательные учреждения, реализующие программы нескольких уровней на базе общеобразовательных учреждений и вузов. В п.2 Типового положения об общеобразовательном учреждении правительство предоставило спасительный аргумент для общения с управленцами. В этой норме школе прямо разрешено реализовать дополнительные образовательные программы, а также программу ДОУ, при наличии соответствующей лицензии. При этом нет необходимости менять типологию и наименование учреждения – оно не перестанет являться общеобразовательным. Для реализации же указанных программ необходимо лишь получить соответствующую лицензию.
Абзац 3 пункта 3 ст. 8 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» указано, что структурные подразделения вузов могут реализовать все общеобразовательные, все профессиональные и дополнительные образовательные программы при наличии соответствующей лицензии.
Однако для иного типа возникают серьезные сложности в случае возникновения необходимости реализовать нетрадиционные, а точнее – непривычные для чиновничьего и обывательского уха программы, так как в Типовых положениях нет прямого разрешения на их реализацию. А отсутствие прямого разрешения большинство управленцев в силу своих предрассудков и воспринимают как запрет. Например, для того чтобы ДОУ в своих стенах в целях создания оптимальных возможностей для развития детей могли реализовать программы начального общего образования, необходимо менять статус, преобразоваться в новый тип ОУ, а точнее, подстраиваться под иное Типовое положение – «...для детей дошкольного и младшего школьного возраста». При этом в соответствии с нормами действующего законодательства (п.2 ст. 34 Закона РФ «Об образовании») при реорганизации (изменении организационно-правовой формы, статуса) ОУ его устав, лицензия и свидетельство о госаккредитации утрачивают силу.
То есть учреждение дополнительного образования, обучающее 3 тысячи одаренных и талантливых детей, многие из которых в течение 150 суток в году вынуждены отсутствовать на уроках в школе в связи с тем, что в это время они представляют честь государства в составе сборных команд РФ и международно признанных творческих коллективов на соревнованиях или конкурсах за рубежом, для того чтобы создать в своих стенах возможность для получения ими образования, должно приостановить свою деятельность на время прохождения формальных процедур фактически повторного лицензирования.

Чиновники и закон

К этой же проблеме – с легкой руки чиновников от пенсионного ведомства, поддержанных правительственными постановлениями, – искусственно добавлена проблема зачета в стаж педагогической работы для назначения пенсий за выслугу лет, а после изменения законодательства 17 декабря 2001 года – досрочной трудовой пенсии за педагогическую деятельность. В соответствии с ранее действовавшими нормами право на пенсию за выслугу лет было предусмотрено для лиц, работавших в должностях и учреждениях, перечень которых был определен Постановлением Правительства РФ от 22 сентября 1999 года
№ 1067. Ранее правительство превышало свои полномочия и дополнило перечень должностей перечнем учреждений, что, с нашей точки зрения, неправомерно в соответствии с действовавшими ранее ст.ст. 80, 83 Закона РФ «О государственных пенсиях в Российской Федерации»). Наша точка зрения была поддержана правовыми позициями Верховного и Конституционного судов РФ. Однако после принятия Постановления Правительства РФ от 29.02.2002 года № 781 указанные списки должностей и учреждений были закреплены подзаконным актом уже на веских основаниях. На наш взгляд, данный документ является на сегодняшний день единственным препятствием в деле создания образовательных комплексов.
По мнению автора, вопрос типологии образовательных учреждений носит надуманный характер: законодательство, за исключением подзаконных актов и писем-разъяснений нескольких ведомств, которые в настоящее время уже отменены и будут проанализированы ниже, не содержит в своих нормах реальных препятствий на пути создания смешанных типов и видов образовательных учреждений.
Типовые положения о таких образовательных учреждениях, как ССУЗы и учреждения начального профобразования, не только не отрицают либо запрещают реализацию в своих стенах общеобразовательных программ, но и предполагают данный вид деятельности.
Постановление Правительства РФ от 17 сентября 2001 года №676 «Об университетских комплексах» и письма Министерства образования с рекомендациями об их создании объединения ОУ рассматривают как прогрессивное новшество.
Если созданный в результате объединения или присоединения образовательный комплекс обладает статусом юридического лица, то все включеныне в его состав образовательные учреждения имеют единое руководство, обособленный бухгалтерский учет, обособленный баланс, имущество наряду со вторичными (необязательными) признаками юридического лица, такими как наличие банковского счета, печати, фирменного (зарегистрированного регистрационными органами) наименования и т.п.
Для оформления образовательного комплекса (центра, комбината) необходимо совершение действий учредителя (учредителей), практически аналогичных действиям при создании «традиционного» образовательного учреждения:

* Решение исполнительной власти о создании образовательного комплекса, его составе, выделении имущества и финансирования, определении ответственных лиц (органов) и сроков. Легитимность данного решения целесообразно подкреплять авторитетом законодательной власти. Подобные мероприятия целесообразно вносить в планы и программы развития образования, принятые представительным органом субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Указанные мероприятия неизбежно будут иметь важное публичное значение. В связи с чем перед проведением подобных акций, исходя из гипотезы государственно-общественного управления образованием, необходимо представлять на обсуждение общественности как технико-экономические обоснования, так и целесообразность принятия подобных мер в интересах потребителей образовательных услуг.
* Разработка, принятие, утверждение и регистрация устава комплекса органами управления образованием. Назначение руководителя комплекса и административно-хозяйственного аппарата до получения соответствующей лицензии на право ведения образовательной деятельности.
* Набор (прием на работу в комплекс) педагогического и иного, вспомогательного персонала.
* Осуществление процедуры лицензирования.
* Набор (прием) обучающихся.

Правовые коллизии

При выполнении перечисленных действий возникают вопросы юридического характера:
1) Вопрос типологии: определение в уставе при регистрации, лицензировании, аттестации и государственной аккредитации типа, вида и категории образовательного комплекса, центра.
Действующий Закон РФ «Об образовании» предусматривает определение статуса (по определению данного закона – типа, вида и категории) образовательного учреждения в соответствии с «уровнем и направленностью реализуемых им образовательных программ», что устанавливается при его государственной аккредитации (ст. 12 п. 6). При этом Закон «Об образовании» не запрещает (хотя и не предусматривает) установление статуса образовательного учреждения, совмещающего в себе несколько типов (видов).
Тем не менее, вопреки содержанию Закона «Об образовании» письмами Министерства образования РФ от 17 февраля 1997 г. № 150/14–12, от 03 ноября 1997 г. № 1336/14–12, от 5 апреля 2001 года № 29/1488–6, на наш взгляд, неправомерно был определен перечень типов и видов государственных и муниципальных образовательных учреждений и так же неправомерно объявляется незаконным создание образовательного учреждения-комплекса. 11 апреля 2002 года данные письма были отменены. Однако никакой, даже самый легитимный нормативный акт не в состоянии изменить психологию управленца-чиновника.
По логике упомянутых писем Министерства образования, единственный способ соединить общее образование с профессиональным – это создать ассоциации или объединения разных юридических лиц (т.е. разных образовательных и др. учреждений) на договорной основе. Мы расцениваем такой подход как надуманное препятствие для создания организационных форм образовательных учреждений смешанного типа. Напомним, запрета на смешанные формы из федерального законодательства не вытекает. Довод авторов письма о том, что «видовые наименования определяются (?) типовыми положениями о соответствующих типах и видах образовательных учреждений», не соответствует действительности по той лишь причине, что в ст. 12 п. 5 указанного Закона, на которую ссылаются авторы, используются иные формулировки и слова: «деятельность (но не видовые наименования) государственных и муниципальных образовательных учреждений регулируется (но не определяется) типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов...».
Что касается названия типов образовательных учреждений, которые, по мнению авторов письма, исчерпывающим образом перечислены в ст. 12 Закона РФ «Об образовании», то и Федеральный закон, и Типовые положения гласят иначе: «...тип, вид и категория образовательного учреждения, определяемые в соответствии с уровнем и направленностью реализуемых им образовательных программ... устанавливается при его государственной аккредитации». При этом образовательное учреждение реализует «одну или несколько образовательных программ».
2) Федеральные законы об образовании не содержат запретов на сочетание в одном и том же образовательном учреждении общего и профессионального образования, т.е. на сочетание в одном учреждении разных типов и видов образовательных учреждений. Кроме того, упомянутое письмо Минобразования России не является нормативным документом. То есть не носит обязательного характера и необязательно для исполнения. Следовательно, позиция Минобразования в вопросе о правомерности создания опорных школ, образовательных комбинатов, центров, комплексов, объединяющих в себе общее и начальное образование, является неправомерной. Однако традиционно авторитарный стиль управления в образовательном ведомстве любому документу из Москвы, даже информационному, придает статус «священной коровы». И федеральное министерство сознательно этим пользуется. Например, якобы «рекомендуя», а фактически лоббируя курс «Основы православной культуры».
Таким образом, федеральные законодательство:

– во-первых, не запрещает реализовать образовательному учреждению любые образовательные программы;
– во-вторых, не запрещает реализовать несколько программ;
– в-третьих, не запрещает сочетать реализацию разных образовательных программ, в том числе общеобразовательных и профессиональных;
– в-четвертых, не ограничивает образовательное учреждение только одним типом, если в нем реализуются разные образовательные программы, а предусматривает установление типа, вида и категории ОУ исходя из реализуемых программ, а не наоборот(!).

3) По нашему мнению, защищенной правовой позицией будет утверждение о том, что законодательству не противоречит существование образовательных учреждений, подпадающих сразу под несколько типов, например «среднее общеобразовательное и начальное профессиональное училище» (центр, комплекс), и т.п. При этом для урегулирования отношений в разных структурных отделениях комплекса необходимо по аналогии применять соответствующие типовые положения об образовательных учреждениях, как это предлагается, например, Типовым положением об общеобразовательном учреждении (п. 2) и др. В данном случае применение норм права по аналогии обосновано отсутствием «прямых» норм права.
4) Правила аттестации и аккредитации образовательных учреждений соответственно должны быть скорректированы для применения процедур аттестации и аккредитации в смешанных организационных формах образовательных учреждений, образуемых в результате реструктурирования сети «традиционных» ОУ и объединяющих в одном юридическом лице (в одной организации) разные уровни общего и профессионального образования.
Единственным непреодолимым барьером в действующем законодательстве на пути создания нетиповых ОУ является фактическое ущемление пенсионных прав учителей, работающих в них.