Попечительство: прошлое, настоящее, будущее

Государственная политика в сфере образования сегодня фактически препятствует его развитию. Это прежде всего налоговая политика, в результате которой образовательные учреждения с каждым годом должны платить все больше и больше налогов. Говоря о налоговом стимулировании инвестиций в образование, о развитии внебюджетной деятельности образовательными учреждениями, правительственные чиновники одновременно инициируют внесение таких изменений налогового законодательства, в результате, которых, зарабатывая деньги на свое развитие, школа, колледж, вуз, любое другое образовательное учреждение должны теперь платить налог на прибыль. В результате, приобретая, например, компьютер, необходимо заплатить почти треть от его цены государству в виде налога на прибыль. И это называется налоговое стимулирование... Есть, конечно, образовательный вычет по подоходному налогу, но чтобы его получить... По отзывам тех, кто пытался, время дороже.

Бюджетная политика государства и попечительство

Бюджетная политика реализуется прежде всего Бюджетным кодексом. Пока еще есть законодательная защита от его применения в полной мере. Пока еще Закон «Об образовании» действует в отношении образовательных учреждений. Но надолго ли? Опять же, если говорить о развитии внебюджетной деятельности образовательных учреждений, все заработанные ими деньги объявляются доходами бюджета (причем облагаемыми налогом на прибыль, что вызывает обоснованное удивление у многих специалистов в области права). Спрашивается: зачем руководителю образовательного учреждения зарабатывать деньги, если ими будут распоряжаться чиновники? Создается дополнительная огромная армия чиновников Федерального казначейства, которые получают зарплату, намного превышающую оплату труда педагогических работников. А на образование у государства по-прежнему нет денег...
Трудовой кодекс также, скорее всего, будет истолкован не в пользу работников образовательных учреждений. Уже заложены «мины» в виде определения педагогической нагрузки, возможности введения жесткого порядка установления доплат и надбавок работникам учреждения образования, возможности безосновательного увольнения руководителя образовательного учреждения и др. Не выплачивая педагогам достойной заработной платы (и даже не планируя ее повышать), государство желает вернуться к жестким советским методам управления образованием. В условиях дефицита финансовых ресурсов и окружающих образовательные учреждения рыночных отношений это приведет лишь к развалу системы образования.
Поэтому руководителям, желающим продолжать эффективную деятельность в сфере образования, необходимо тщательно продумывать стратегию своей дальнейшей деятельности, искать схемы оптимизации налоговых платежей, схемы, позволяющие сохранить самостоятельность в распоряжении финансовыми ресурсами. Естественно, это будет сделать сложнее, чем коммерческим учреждениям и крупным предприятиям. Значит, надо объединяться в поиске путей решения этих проблем и выходить за рамки своего учреждения.
И выход, на наш взгляд, в привлечении общественности к решению проблем образования, а для начала – к решению проблем конкретного образовательного учреждения. Общественность – это и видные общественные деятели (да и государственные тоже), это и предприниматели. Но так – в теории, на практике общественность – это родители обучающихся.
Вся государственная политика в области образования направлена на то, чтобы они платили все больше и больше за обучение своих детей. И если руководитель не хочет вследствие ликвидации налоговых льгот перекладывать налоговые платежи на плечи родителей, повышая цены, он будет искать схемы оптимизации налоговых платежей. А руководитель хочет, чтобы его учреждение функционировало более эффективно, поэтому он будет привлекать к решению проблем родителей учащихся.
Тем самым в настоящее время стало экономически обоснованным создание попечительских советов образовательных учреждений. Когда в 1999 году были изданы Указ Президента РФ от 31.08.99 № 1134, а затем и постановление Правительства РФ от 10.12.99 № 1379 «Об утверждении примерного положения о попечительском совете общеобразовательного учреждения», объективной необходимости в создании попечительских советов не было. Поэтому, хотя большинство учреждений отчитались об их создании, на практике реально действующих попечительских советов не так уж и много.
Названное постановление Правительства РФ фактически сводит роль попечительского совета к ремейку родительского собрания, задавая лишь функции добывания денег. Именно поэтому создание таких советов не имело смысла и не было осуществлено.
Для решения обозначенных выше проблем деятельности образовательных учреждений попечительский совет необходимо создавать в форме самостоятельной некоммерческой организации. Только в этом случае возможно будет полностью реализовать финансово-хозяйственную самостоятельность образовательного учреждения от поползновений чиновников, особенно в условиях экспансии полномочий казначейских органов. В случае создания попечительского совета как самостоятельной некоммерческой организации возможен перевод в него внебюджетных потоков из образовательного учреждения. Это также дает основу для разработки различных методов налоговой оптимизации.
Среди таких методов можно назвать схему замены оплаты платных дополнительных услуг благотворительными взносами. Попечительский совет станет поддерживать образовательное учреждение, приобретая для него оборудование и не платя при этом налоги. Это имущество может остаться в собственности попечительского совета и быть переданным в пользование образовательному учреждению (хотя, конечно, может быть и подарено и поставлено на учет, фактически став при этом государственной или муниципальной собственностью). Вместо выплаты заработной платы педагогам за оказание дополнительных платных услуг или просто вместо их премирования можно выплачивать материальную помощь. Так как между попечительским советом и педагогами нет трудовых отношений, не заключены договоры гражданско-правового характера, согласно действующему налоговому законодательству отсутствует необходимость уплаты единого социального налога. Тем самым, затратив те же самые деньги, можно выплатить работникам образовательного учреждения намного большие суммы.

Из истории попечительства в России

В России имеется большой опыт попечительства в системе образования. Первые попечительские советы в России появились еще в 1860 году. Попечитель, как правило, из богатых купцов и дворян, избирался или утверждался городской думой сроком на три года. У начальных народных училищ, гимназий, школ, коммерческих училищ в соответствии с законом должны были быть попечители и функционировать попечительские советы. Среди целей создания попечительских советов были: привлечение свободных средств населения округа и материальная поддержка высокоодаренных детей, установление общественно-государственного контроля за деятельностью учебного заведения на своей территории и координация деятельности региональных и местных (губернских, уездных, окружных, городских) органов самоуправления в «заведовании учебными заведениями». Будучи избранными в попечители, богатые и известные горожане имели возможность влиять на образовательную политику учебного заведения.
В то время также существовала проблема недостаточности государственного финансирования, и средства попечителей были важным источником внебюджетного финансирования учебных заведений.
Были приняты нормативные акты, регламентирующие деятельность попечительских советов. Так, в Высочайше утвержденном 26 марта 1907 г. Положении о попечительствах при начальных училищах предусматривалось следующее:

1. При начальных училищах всех наименований могут учреждаться попечительства, на которые возлагаются заботы о благоустройстве училищ и об улучшении положения учащих и учащихся в них. По желанию населения для нескольких училищ может быть учреждено одно общее попечительство.
2. Открытие попечительств разрешается по ходатайству содержателей училищ, местным уездным или городским училищным советом.
3. В состав попечительств входят: попечитель или попечительница училища, законоучитель, учитель или учительница, заведующие училищем; представитель от земства или города и выборные лица от местного населения, пользующегося училищем (избираются на три года).
4. Попечительства должны заботиться о том, чтобы всем детям школьного возраста данной местности была предоставлена возможность учиться в школе. В этих целях попечительства могли устраивать помещения для ночлега учеников, доставлять подводы для проживающих на больших расстояниях, снабжать неимущих учеников одеждой, обувью, пропитанием и т.д.
5. Попечительства рассматривают хозяйственные нужды школы, составляют предложения и изыскивают средства для их удовлетворения, а также заботятся о наиболее хозяйственном производстве расходов по содержанию школы.
6. При изыскании средств для удовлетворения училищных нужд попечительства имеют право: принимать пожертвования деньгами, учебными пособиями, книгами, одеждою и другими предметами, соответствующими целям попечительства, устраивать с надлежащего разрешения концерты и публичные чтения.
7. Попечительства собираются в установленные ими сроки, а также по мере надобности. Для действительности постановлений необходимо присутствие на заседании не менее половины числа членов. Дела решаются простым большинством голосов, причем голос председателя при равенстве голосов дает перевес.

В Высочайше утвержденном 25 июня 1912 г. Положении о высших начальных училищах также присутствовала глава V «О попечительном совете», которая устанавливала, что попечительские советы при высших начальных училищах состоят из лиц, избираемых в числе не более 6 на три года содержателями училищ из заведующего училищем, двух лиц, избираемых педагогическим советом из своей среды, одного лица, назначаемого попечителем учебного округа, и почетного попечителя училища.
В компетенцию попечительского совета при высшем начальном училище входили:

1) выбор заведующего, законоучителя, преподавателей, врача и представление об их утверждении в установленном порядке;
2) рассмотрение годовых отчетов о состоянии училища и представление по ним заключения директору народных училищ и содержателю училища;
3) ежемесячная проверка сумм и отчетов по приходам и расходам;
4) представление контрольной палате в установленные сроки отчетов о расходе средств, отпускаемых из казны;
5) наблюдение за исправностью и сохранностью материальной части училища;
6) представление попечителю учебного округа об установлении платы за обучение и ее размера в училищах, содержащихся за счет средств казны;
7) освобождение от платы за учение по согласованию с педсоветом малообеспеченных учащихся;
8) представление директору народных училищ об открытии или закрытии параллельных отделений и общих ученических квартир;
9) составление сметы расходов по содержанию училища, если оно не содержится исключительно на средства казны;
10) изыскание средств к материальному улучшению училища.

В случаях отсутствия попечительских советов перечисленные обязанности, кроме указанных в п. 1, возлагаются на педагогический совет, а указанные в п. 1 – на директора народных училищ.
Попечительский совет должен был собираться не реже одного раза в месяц. Дела решались простым большинством голосов, причем при их равенстве голос председателя был решающим. Для действительности решения требовалось присутствие не менее четырех человек, в том числе заведующего и одного из членов педагогического совета. Все случаи разногласия заведующего училищем с большинством членов попечительского совета, а также разногласия советов попечительского и педагогического разрешались попечителем учебного округа по представлению директора народных училищ.
Кроме того, для содействия благоустройству училищ при каждом из них мог состоять почетный попечитель или почетная попечительница, избираемые на три года для училищ, содержащихся на средства казны, директором народных училищ, а для остальных – содержателями училищ. Почетные попечители утверждались попечителем учебного округа и являлись членами педагогического и попечительского советов училища.
В советский период попечительство выражалось в деятельности базовых предприятий, организации шефства различных организаций, предприятий, общественных объединений и творческих союзов.
В постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12.04.84 № 315 «О дальнейшем развитии системы профтехобразования и повышении ее роли в подготовке квалифицированных рабочих кадров» было предписано министерствам и ведомствам предусматривать в планах материально-технического снабжения предприятий и организаций поставку для средних профессионально-технических училищ современного оборудования, машин, механизмов, транспортных средств, сельскохозяйственной и мелиоративной техники, измерительного, режущего и другого инструмента, горюче-смазочных материалов по заявкам органов профессионально-технического образования и базовых предприятий.
Кроме того, базовым предприятиям и организациям предписывалось обеспечивать ремонт зданий и оборудования средних профессионально-технических училищ, создавать учебные цеха и участки, необходимые для обучения учащихся, а также осуществлять материально-техническое обеспечение мастерских этих училищ.
Постановлением Совета Министров СССР от 22 февраля 1985 г. № 178 было утверждено Положение о базовом предприятии (объединении, организации) среднего профессионально-технического училища, а постановлением Совета Министров СССР от 30 августа 1984 г. № 928 было принято Положение о базовом предприятии общеобразовательной школы, в соответствии с которым в целях создания условий для эффективного осуществления задач по трудовому воспитанию, обучению, профессиональной ориентации и профессиональной подготовке учащихся, организации их общественно полезного, производительного труда за средними, девятилетними, а также специальными общеобразовательными школами закрепляются в качестве базовых предприятия промышленности, строительства, транспорта, связи, сферы обслуживания, колхозы, совхозы, лесхозы, научно-исследовательские, проектные институты, другие предприятия и организации.
При этом базовым предприятиям выделялись материальные ресурсы, необходимые для организации трудовой подготовки школьников.
Базовые предприятия могли безвозмездно передавать школам станки, двигатели, электромоторы, приборы, инструменты, лабораторное и другое оборудование, а также материалы для учебных мастерских и кабинетов.
В российской системе образования первые попечительские советы появились еще в 1991 году, а уже в 1992 году были закреплены законодательно как один из органов самоуправления образовательного учреждения в Законе РФ от 10.07.92 № 3266–1 «Об образовании».

Нормативно-правовая база деятельности

Нормативно-правовая база деятельности попечительских советов образовательных учреждений к настоящему времени достаточно обширна. Основой для возникновения попечительских советов стал Закон «Об образовании». После этого Министерством образования РФ и Государственным комитетом РФ по высшему образованию был подготовлен ряд примерных положений о попечительских советах в различных типах образовательных учреждений.
Новый этап в повсеместном распространении попечительских советов наступил с подписанием Указа Президента РФ от 31.08.99 № 1134 «О дополнительных мерах по поддержке общеобразовательных учреждений в Российской Федерации» и принятием в соответствии с ним постановления Правительства РФ от 10.12.99
№ 1379 «Об утверждении примерного положения о попечительском совете общеобразовательного учреждения».
Преамбула Указа частично дублирует нормы, содержащиеся в статье 35 ФЗ «Об образовании», которые гласят, что управление государственным и муниципальным образовательным учреждением может осуществляться попечительским советом. При этом в соответствии с п. 2 указанной статьи попечительский совет является «формой самоуправления образовательного учреждения». Порядок выборов органов самоуправления образовательного учреждения и их компетенция определяются уставом образовательного учреждения. Таким образом, норма закона не дает определения понятию «попечительский совет» и относит решение вопросов, связанных с формированием попечительского совета и установлением его полномочий, к компетенции самого образовательного учреждения. Учитывая положения статьи 13 Закона РФ «Об образовании», в процесс утверждения основ деятельности попечительского совета включается еще и учредитель образовательного учреждения, утверждающий устав образовательного учреждения.
В настоящее время государственные и муниципальные образовательные учреждения вследствие недофинансирования из бюджетов всех уровней вынуждены все активнее привлекать дополнительные внебюджетные финансовые средства. Федеральный закон «Об образовании» (ст. 41) устанавливает право образовательного учреждения привлекать в порядке, установленном законодательством РФ, дополнительные финансовые, в том числе валютные, средства за счет предоставления платных дополнительных образовательных и иных предусмотренных уставом образовательного учреждения услуг, а также за счет добровольных пожертвований и целевых взносов физических и (или) юридических лиц, в том числе иностранных граждан и (или) иностранных юридических лиц.
Статьей 45 названного закона определено, что доход государственного или муниципального образовательного учреждения от оказания платных дополнительных образовательных услуг, не предусмотренных соответствующими образовательными программами и государственными образовательными стандартами, за вычетом доли учредителя (собственника) реинвестируется в данное образовательное учреждение. При этом в законодательстве об образовании отсутствуют нормы, регулирующие порядок привлечения финансовых средств (добровольных пожертвований и целевых взносов) и порядок их использования для нужд образовательного учреждения. Более того, регулирование данных вопросов, как следует из ст. 38 Федерального закона «Об образовании», относится к компетенции самого образовательного учреждения.
Министерство образования РФ выпускало различные инструктивные письма, регламентирующие направления использования получаемых дополнительных средств. При этом признано целесообразным, чтобы в расходовании внебюджетных средств принимали участие органы самоуправления образовательных учреждений (например, письмо Минобразования России от 15.12.99 № 57 «О внебюджетных средствах образовательных учреждений»), органы управления образованием субъектов РФ, муниципальные органы управления образованием; руководителям образовательных учреждений рекомендовалось провести соответствующую работу по созданию фондов развития образовательных учреждений (курируемых советами фондов или попечительскими советами) либо по открытию внебюджетных счетов образовательных учреждений.
Согласно Указу Президента Российской Федерации от 31.08.99 № 1134, попечительские советы должны осуществлять общественный контроль за использованием целевых взносов и добровольных пожертвований юридических и физических лиц на нужды образовательных учреждений. Пунктом 3 названного указа органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления предложено оказывать содействие созданию попечительских советов общеобразовательных учреждений.
Согласно п. 2 Примерного положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 10.12.99 № 1379, в попечительский совет могут входить участники образовательного процесса и иные лица, заинтересованные в совершенствовании деятельности и развитии общеобразовательного учреждения. Участниками образовательного процесса общеобразовательного учреждения согласно п. 44 Типового положения об общеобразовательном учреждении, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19.03.01 № 196, являются обучающиеся, педагогические работники учреждения и родители (законные представители) обучающихся. Кто именно, на каких условиях войдет в состав попечительского совета, решает само образовательное учреждение и закрепляет в уставе.
В соответствии с Примерным положением, попечительский совет общеобразовательного учреждения содействует привлечению внебюджетных средств для обеспечения деятельности и развития учреждения, организации и улучшению условий труда работников, совершенствованию материально-технической базы учреждения, организации массовых внешкольных мероприятий, рассматривает другие вопросы, отнесенные к компетенции попечительского совета уставом общеобразовательного учреждения.
При этом все функции попечительского совета определены в терминах «содействует», «рекомендует», «рассматривает» и т.п., совершенно не затрагивая вопроса о последствиях всех этих действий, то есть о реальном влиянии попечительского совета на процессы принятия решений в общеобразовательном учреждении. Существенным недостатком Положения является отсутствие в нем каких-либо указаний на организацию работы попечительского совета.
Кроме того, в Положении совершенно не учтены изменения о порядке использования внебюджетных фондов, происшедшие после введения в действие Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которым внебюджетные счета переводятся в казначейскую систему и исполняются под контролем казначейства в соответствии с заранее разработанной и утвержденной сметой. Это предполагает наличие стабильных источников пополнения внебюджетных средств, что в современных условиях для общеобразовательных школ более чем проблематично. Кроме того, такая система резко снижает возможности оперативного управления финансовыми ресурсами попечительского совета, требует специальной профессиональной подготовки бухгалтерских кадров.
Таким образом, Примерное положение не позволяет на его основе сформировать сколько-нибудь действенный орган государственно-общественного управления в школе. В Положении о попечительском совете, которое может быть разработано на уровне субъекта Федерации, наряду с определением направлений деятельности следует уточнить его функции и подробно прописать:

– порядок организации ПС;
– порядок приема и выбытия членов ПС;
– порядок проведения заседаний (регламент заседаний и принятия решений ПС);
– порядок взаимодействия с администрацией образовательного учреждения, советом образовательного учреждения, родительским комитетом, иными органами самоуправления.

Перечень основных нормативных актов, регулирующих деятельность попечительского совета образовательного учреждения:

1. Гражданский кодекс РФ.
2. Закон РФ «Об образовании» от 10.07.92 № 3266-1 в ред. Федерального закона от 13.01.96 № 2-ФЗ с изменениями и дополнениями.
3. Закон РФ «О некоммерческих организациях» от 12.01.96 № 7-ФЗ с изменениями и дополнениями.
4. Федеральный закон от 11.08.95 № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях».
5. Закон РФ «Об общественных объединениях» от 19.05.95 № 82-ФЗ с изменениями и дополнениями.
6. Указ Президента РФ от 31.08.99 № 1134 «О дополнительных мерах по поддержке общеобразовательных учреждений в Российской Федерации»
7. Постановление Правительства РФ от 10.12.99 № 1379 «Об утверждении Примерного положения о попечительском совете общеобразовательного учреждения».
8. Типовые положения о соответствующих типах образовательных учреждений.

О.В. Чиркина,
А.Б. Вифлеемский
Журнал «PR в образовании» № 1, 2003