Игорь РЕМОРЕНКО

Диалоги о казначействе и школьной автономии

“Казначейское исполнение бюджетов – основа эффективного управления” – считают некоторые финансисты. “Казначейское исполнение бюджетов” – смерть школьной самостоятельности” – полагают эксперты в области образования. Кто же прав в этом диапазоне мнений по поводу новых финансовых механизмов деятельности образовательных учреждений? Попробуем разобраться в диалоге позиций:

a – деятель сферы образования, сторонник автономии школы, ее финансовой самостоятельности;
b – чиновник-финансист, вводящий казначейскую систему исполнения бюджетов;
g – организатор дискуссии.

g: Уважаемые a и b, с 1999 года в разных регионах по-разному активно осуществляется введение казначейской системы исполнения бюджетов. Согласно принятому Бюджетному кодексу, произошло следующее:
казначейские структуры стали кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений;
реализуется принцип единства кассы, согласно которому все внебюджетные поступления того или иного учреждения зачисляются на его единый бюджетный счет;
бюджеты составляются распорядителями бюджетных средств в соответствии с определенной функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов Российской Федерации с поквартальной разбивкой;
орган, исполняющий бюджет, вправе перемещать бюджетные ассигнования, выделенные главному распорядителю бюджетных средств, между разделами, подразделами, целевыми статьями и видами расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в пределах 10 процентов бюджетных ассигнований, выделенных главному распорядителю бюджетных средств.
Это, конечно же, не весь перечень механизмов, регулирующих бюджетный процесс, тем не менее и казначейские структуры, и образовательные учреждения уже начали набивать шишки, пытаясь действовать в новых финансовых условиях. Что стоит за сухими строчками Бюджетного кодекса? В чем реальные практические проблемы?

a: Основная проблема состоит в том, что с введением Бюджетного кодекса сильно осложняется гибкое использование бюджетных средств. Сейчас во многих регионах вводится нормативное подушевое финансирование, которое связано с получением бюджетных средств школой в зависимости от того, сколько в ней учащихся. После того как школа узнает свой общий объем бюджетных средств, она сама по статьям бюджетной классификации должна спланировать собственный бюджет на очередной финансовый год. Однако ситуация в течение года быстро меняется, согласно Бюджетному кодексу, перекинуть деньги со статьи на статью крайне сложно. Это можно сделать только в объеме не более 5–10% от общего бюджета образовательного учреждения в текущий отчетный период. Поэтому реальное гибкое использование бюджетных средств в условиях их жесткой постатейной разбивки становится невозможным.

b: Казначейская система исполнения бюджетов имеет и ряд преимуществ. Благодаря казначейству удается осуществлять прозрачное отслеживание состояния бюджета в режиме реального времени, в процессе осуществления всех текущих платежей. В чем основные задачи казначейских органов? В том, чтобы отследить, вписываются ли текущие расходы образовательного учреждения в установленные лимиты. Тратит ли школа столько средств, сколько ей предписано по нормативу? Другая задача – проверить правильность договоров, которые заключает образовательное учреждение. Если, например, тратятся значительные средства на приобретение оборудования, то должен быть проведен конкурс среди потенциальных его поставщиков. И последнее – казначейство проверяет цены, целесообразность тех или иных платежей. Не должно быть перерасхода бюджетных ассигнований.
Что касается норматива финансирования, то я думаю, что основное преимущество здесь не в его абсолютной величине, а в установленной структуре. Школа должна заранее знать, сколько по каким статьям расходов у нее имеется средств.
a: Но это-то и есть самое опасное. Теперь получится, что уже не школа планирует бюджет, основываясь на собственных потребностях, а кто-то за нее должен заранее предвидеть потребности образовательного учреждения и выделить финансовые средства.

b: Полагаю, что нормативное финансирование имеет смысл тогда, когда бюджетные средства, рассчитанные по статьям, поступают в образовательное учреждение. Только так и можно предотвратить нецелевое расходование средств.

a: Но этот механизм очень неэффективен. В какой-то школе для преподавания в рамках одной из образовательных областей понадобится 3 учителя и 5 компьютеров, а где-то необходимо 10 учителей и один компьютер. А зарплата учителей и приобретение оборудования – разные статьи бюджетной классификации. Разве это можно заранее предусмотреть в структуре норматива? Это задача не казначейства – решать, на какие статьи расходов сколько средств должна тратить школа. Это задача директора или попечительского совета образовательного учреждения.

b: Может быть, действительно норматив – это как средняя температура по больнице. Но эта проблема легко решается, если каждый год орган управления пересматривает статьи расходов для каждого образовательного учреждения. Тем самым можно учесть разные потребности школ, планируя их заранее. В рамках казначейской системы исполнения бюджетов просто надо научиться четко планировать, тогда все будет получаться. Все имеющиеся сейчас проблемы возникают только из-за некомпетентности управленцев, не умеющих работать с финансами.

g: Уважаемые коллеги, есть ли у вас какие-то конкретные предложения по выходу из создавшейся ситуации?

a: Главное, что записано в Законе РФ “Об образовании”, – обеспечить автономность образовательных учреждений. Органы управления не должны планировать за них бюджеты. Переход на финансовую самостоятельность образовательных учреждений становится некоторым школам не выгоден. В случае, когда в районо один счет, обслуживающий несколько школ, статьи расходов тем самым становятся крупнее, нежели общий бюджет был бы разделен на бюджеты образовательных учреждений. А в рамках укрупненных статей расходов проще лавировать, гибко распределяя бюджетные средства. Но это не значит, что школы не должны переходить на финансовую самостоятельность.
Сейчас рассматривается законопроект о субвенциях местным бюджетам. Самый эффективный вариант, если субвенция будет поступать в образовательное учреждение. Затем – общий объем бюджетных средств, полученный по нормативу, должен планироваться директором школы по статьям бюджетной классификации. И пусть дальше казначейство отслеживает правильность расходования бюджетных денег. В противном случае мы будем иметь не нормативное, а обычное постатейное финансирование, которое действовало в советское время.

b: Подобная схема финансирования в некоторых регионах действует в системе здравоохранения. В результате там постоянно задерживается заработная плата, растут долги и пр. Руководители учреждений не могут должным образом планировать бюджетные расходы.

a: Но это не означает, что планировать за них должен кто-то другой. Просто они должны учиться финансовому менеджменту. Сейчас ведь и учиться невозможно. Как быть с обнулением счетов, например? Захочет директор скопить в течение учебного года средства на заработную плату, чтобы по завершении года провести серьезный семинар по планированию работы школы на будущий учебный год, а не сможет. Лимиты по заработной плате будут списаны со счета образовательного учреждения по истечении каждого квартала. Бывают и просто форсмажорные обстоятельства. Эпидемия гриппа, в частности. Школа закрывается, экономятся средства на заработную плату, по итогам квартала они обнуляются, и как-либо их использовать в дальнейшем невозможно. Я уже не говорю о тех случаях, когда школа финансируется и из региона, и из муниципалитета. Получается, что коммунальные расходы (средства муниципалитета) нет никакого резона экономить, чтобы увеличить учебные расходы (средства региона). Их просто невозможно перекинуть из одной статьи в другую.

b: Мы с вами знаем, почему происходит обнуление счетов. Финансовые органы стремятся сэкономить на заработной плате. В их интересах обнулять счета, поскольку это позволяет экономить общий объем бюджетных ассигнований. Однако думаю, что это перегибы введения казначейской системы исполнения бюджетов. Этого быть не должно. Казначейская система исполнения бюджетов тоже проходит экспериментальную стадию.

a: Важно подчеркнуть: передвижка со статьи на статью и из квартала в квартал – это разрешительная или ознакомительная процедура? Ведь когда денег немного – их приходится более гибко расходовать. Если в регионе 2000 школ, должно ли казначейство каждой из них разрешать или не разрешать переносить средства со статьи на статью? Или директору достаточно лишь поставить казначеев в известность? Не захлебнутся ли казначейские структуры в таком объеме работ?

b: Процедура, к сожалению, – разрешительная, так прописаны комментарии к Бюджетному кодексу. Пока, конечно, казначейству объема работ хватает. Но думаю, что со временем мы научимся регулировать и ситуацию большого количества платежей.

a: Очень жаль. Огромное количество времени уходит на работу с казначейством. Если директору понадобится купить 2–3 стула, пока средства будут проходить через кассу казначейства, стулья из магазина исчезнут.
У меня мало оптимизма относительно будущего. Сейчас ведь появилось сразу несколько инициатив, связанных с финансированием образования:
– субвенции, перечисляемые субъектами Федерации в местные бюджеты;
– нормативное финансирование (в т.ч. подушевое) в какой-то степени как следствие субвенций также должно стать самостоятельным направлением в деле совершенствования механизмов финансирования;
– казначейство, наконец. Благодаря этому новшеству эффективное финансирование образовательных учреждений на основе субвенций и нормативов становится невозможным.

b: Может быть, в чем-то вы и правы, но таково требование закона. Бюджетный кодекс принят, казначейская система вводится по всей стране, и нам не избежать ее внедрения. Придется учиться и привыкать к этой ситуации. В противном случае надо менять закон – вносить поправки в Бюджетный кодекс.

g: Я думаю, что если и создадут рабочие группы, в которых встретятся экономисты образования и финансисты казначейства, можно будет выработать какие-то общие консолидирующие решения. Между казначейской системой исполнения бюджетов и реализацией принципа автономии образовательных учреждений (согласно ст.2 Закона РФ “Об образовании”) должен быть найден компромисс. Если найти его не удастся, то школа, потеряв свою автономию, даже еще ее не приобретя, станет окончательно обреченной на нищенское существование.