Дмитрий РАСТИМЕШИН

Комитет решил пополнить, учесть и ускорить...

19 мая 2003 года в Малом зале Государственной Думы РФ состоялся семинар-совещание председателей комитетов (комиссий) законодательных (представительных) органов и руководителей структурных подразделений исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по вопросам образования. Тема – “Проблемы развития образовательного права”.

Ничего нового,
кризис как обычно
Прорыва в область эффективных решений этот семинар не принес. Семинар открыл председатель профильного комитета Государственной Думы Шишлов А.В., который в течение часа перечислял существующие проблемы отрасли. Из ближайших предполагаемых шагов Комитета по образованию им было оглашено намерение 4 июня с.г. направить в Госдуму очередной законопроект с попыткой внести на рассмотрение нижней палаты многострадальные поправки в Налоговый кодекс РФ, предоставляющие налоговые льготы образовательным учреждениям.
На семинаре выступали первый заместитель министра образования РФ В.А. Болотов, заместитель председателя Комитета по образованию и науке Государственной Думы РФ Смолин О.Н., секретарь ЦК профсоюза работников образования РФ Лифшиц В.Б., представители органов управления образованием субъектов РФ. Заявленные в качестве темы семинара проблемы развития образовательного права в каждом выступлении неизбежно перекликались с проблемами образовательной политики и экономики образования.
Совещание не выявило ни новых проблем, ни определило новых путей их решения. В течение всего семинара вяло муссировались общеизвестные проблемы образования, в том числе коллизии действующего федерального законодательства, не позволяющие раскрыться экономическому потенциалу отрасли:
– бюджетный кодекс окончательно закрепил процесс муниципализации учреждений общего образования,
– в нарушение законодательства передача государственных полномочий в области образования повсеместно осуществлена без передачи необходимого финансового и материального обеспечения на их реализацию,
– школа оказалась вне государственной системы финансирования.
В очередной раз все признались друг другу в том, что на состоянии общего образования отрицательно сказываются:
– противоречия в законодательстве о бюджетном устройстве в образовании, о местном самоуправлении;
– отсутствие четкого разграничения компетенций органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
– неотработанность практики межбюджетных отношений;
– сохранение в новых условиях децентрализации управления старых подходов и механизмов финансирования образования.
Представители органов управления образованием из регионов, как показали их доклады и вопросы к выступающим, не питают никаких иллюзий в отношении президентского законопроекта о переложении ответственности за частичное финансирование школ на плечи субъектов Федерации. Ведь по предлагаемому плану Правительства РФ распределение финансов между центром и регионами будет перераспределено в пользу центра и составит в следующем финансовом году 30 процентов к 70 (против 40 к 60 в настоящее время). Было прямо указано на тот факт, что кризис отрасли является системным отражением кризиса во всей социальной сфере и сфере управления. Трагедия в якутском селе Сыдыбыл 7 апреля 2003 года не является исключительно внурисистемной – пожар некому было тушить потому, что в этом же году в населенном пункте была упразднена пожарная команда из-за недостатка средств на ее содержание. А московские образовательные учреждения, являясь государственными, горят “не хуже” муниципальных, что видно по статистике продолжающихся майских трагедий.
Для всех выступающих было очевидно, что российская система образования осталась сферой оказания социальных услуг населению, то есть в рамках механизмов, практически не изменившихся со времен плановой экономики. Конечные потребители – граждане, к которым обращены услуги, – лишены слова, права голоса в этой системе. На фоне тех изменений, которые произошли в других сферах российской экономики, образовательная отрасль выглядит по меньшей мере архаичной. А гибрид социалистического финансирования образования с современной рыночной экономикой абсолютно нежизнеспособен.
Потери больше,
денег меньше
По информации ректора Высшей школы экономики, значительная часть денег, направляемых на финансирование общего образования (до 10 млрд. долл), ежегодно теряется в результате того, что школа де-факто не стала хозяйствующим субъектом и бюджетные деньги централизуются, идут мимо школы. Это не есть классическое воровство, это академический пример бюджетной неэффективности, когда проводятся массовые закупки из непрозрачных бюджетов и при этом происходит “усушка” и “утруска” средств. Отраслевые нормы образовательного права в связи со сложившейся инертной тенденцией относятся в подавляющем большинстве к публично-правовому блоку ( административное, бюджетное, налоговое законодательство, государственное право) и регулируют отношения в области отношений между государством и ведомством, то есть представителем государства и образовательными учреждениями. Доля норм частного, гражданского права минимальна. В связи с отстраненностью граждан от управления отраслью этот перекос публичного права над частным стал особенно болезненным после окончательной отмены почти всех налоговых льгот для ОУ. Власть в образовании полностью принадлежит государству в лице ведомства:
– финансирование всех ступеней образования в условиях 90% дотационных субъектов Федерации и муниципалитетов почти полностью осуществляется федеральной властью;
– федеральная власть является работодателем для всех педагогов отрасли, определяя основные условия их труда и нормативы его оплаты;
– федеральная власть на 90% определяет содержание образования.
Как пример неэффективности командно-административной системы можно привести статистику законотворческой работы Министерства образования РФ последних лет: из ежегодно издаваемых 3000 приказов около двух тысяч касаются лицензирования, аттестации и аккредитации подведомственных вузов, в остальной части – это на 90 процентов нормативные акты, касающиеся вопросов организации и проведения ЕГЭ. При этом неэффективность использования бюджетных средств только в высшем образовании равна одной трети – 600 млн.долл. А эксперимент по ЕГЭ близок к провалу.
Никаких новых предложений по формированию эффективных экономических отношений в отрасли в ходе семинара выработано не было, кроме административного отчета о том, что ранее принятое волевое решение об эксперименте с ГИФО продемонстрировало свою неэффективность, в связи с чем ведомством начат новый эксперимент с субсидиями для студентов. Одной из причин является, на наш взгляд, в том числе проецирование на состав его участников, сложившийся в российском образовании, административных преференций – 80% выступающих представляли Министерство образования РФ и иные федеральные структуры. Внесистемные представители, потребители образовательных услуг, представители родительской и иной заинтересованной общественности, попечители, общественные управляющие образовательными учреждениями на совещании представлены не были
Таким образом, по итогам семинара можно сделать основные выводы:
– повышение эффективности экономических отношений в образовательных учреждениях возможно в процессе законотворческой деятельности, направленной на устранение существующих противоречий между нормами бюджетного и налогового законодательства, с одной стороны, и нормами гражданского законодательства и законодательства в сфере образования – с другой;
– приоритетным и единственно возможным условием преобразований в отрасли является вывод отношений в образовательной сфере из публично-правовой в частно-правовою;
– внутренний, административный ресурс развития отрасли, в том числе в плоскости нормативно-правовых изменений, полностью исчерпан.
Как иллюстрацию окончательного дефолта внутрисистемной образовательной политики и соответственно нормотворчества продемонстрировал документ организаторов данного совещания, датированный 24 апреля 2003 года за № 84–1, не содержащий понимания неэффективности экстенсивных путей развития образования, а лишь традиционно пытающийся увеличить “образовательную” нагрузку на федеральный бюджет.

Федеральное собрание
Российской Федерации
Государственная Дума
Комитет по образованию и науке

Решение
О приоритетах формирования федерального бюджетана 2004 год в части финансирования расходов на образование
Обсудив вопрос о приоритетах формирования федерального бюджета на 2004 год в части финансирования расходов на образование, комитет отмечает важность проводимой Правительством Российской Федерации работы по реализации Концепции модернизации российского образования, а также оптимизации бюджетных расходов.
Однако меры по оптимизации расходов, предпринимаемые при подготовке проекта бюджета 2004 года, не должны рассматриваться только как инструмент экономии бюджетных расходов, особенно в системе образования. Напротив, бюджетные расходы на образование в 2004 году должны быть существенно увеличены, поскольку сохранение нынешнего уровня зарплаты работников образования и финансирования расходов на развитие материально-технической базы образования неизбежно приведет к деградации всей системы образования.
Наряду с увеличением бюджетного финансирования следует восстановить с 2004 года налоговые льготы, стимулирующие внебюджетное финансирование образовательных учреждений.
Кроме этого, в бюджете 2004 года следует предусмотреть дополнительные расходы, направленные на увеличение стипендий, обеспечение школ учебниками, развитие системы возвратных субсидий для студентов вузов, развитие системы ипотечного кредитования работников образования, расширение федеральных целевых программ, направленных на формирование толерантного сознания, развитие информационных и компьютерных технологий, интеграцию науки и высшей школы.
Исходя из этого, комитет решил:
1. Важнейшей задачей бюджета 2004 года должно стать реальное повышение заработной платы работников бюджетной сферы и переход к отраслевым системам оплаты труда. При этом размер средней заработной платы в сфере образования должен быть увеличен в 1,5 раза по сравнению с проиндексированным с 1 октября 2003 (по сравнению с нынешним – в 2 раза). Это позволит увеличить размер средней ставки профессорско-преподавательского состава вузов с 1630 рублей до 4240 рублей (по сравнению с нынешним – в 2,6 раза), для преподавателей начального и среднего профессионального образования – с 1300 рублей до 2800 рублей (по сравнению с нынешним – в 2,15 раза), для учителей – с 1300 рублей до 2450 рублей (по сравнению с нынешним – в 1,88 раза). Для такого повышения необходимо дополнительно увеличить расходы федерального бюджета на 29 млрд. рублей.
...
2. Необходимо увеличить по сравнению с 2003 годом объем бюджетных средств на приобретение современного оборудования, в том числе компьютерной техники, на 5000,0 млн. рублей, что позволит удовлетворить более 50% потребности в лабораторном оборудовании, а также повысить темп компьютеризации высшей школы.
3. Необходимо увеличение ассигнований на совершенствование информационной базы образования:
3.1. Для обеспечения доступа студентов в Интернет (по статье “связь”) дополнительно потребуется 450 млн. рублей, что позволит решить проблему подключения государственных вузов к сети Интернет и их работу с неограниченным временем доступа.
3.2. Для пополнения библиотечного фонда образовательных учреждений профессионального образования дополнительно потребуется 500 млн. рублей, что позволит обеспечить около 3 млн. обучающихся по очной и другим формам обучения учебной и методической литературой с учетом нормативного срока службы учебника (7 лет).
3.3. Для обеспечения учебной литературой общеобразовательных учреждений необходимо предусмотреть выделение субвенций субъектам Российской Федерации в рамках федерального фонда помощи бюджетам других уровней в сумме 2200,0 млн. рублей, что позволит при условии сохранения финансирования обеспечить общеобразовательные школы комплектами учебников на нормативный срок их использования (4 года).
...
6. Необходимо увеличить финансирование федеральных целевых программ:
6.1. “Формирование установок толерантного сознания и профилактика экстремизма в российском обществе” (2001–2005 годы) с 25 млн. рублей в 2003 г. до 45 млн. рублей в 2004 г., как программы, имеющей особое значение в условиях социальной напряженности и роста экстремистских проявлений в молодежной среде.
6.2. “Развитие единой образовательной информационной среды” (2001–2005 годы) в объеме паспорта программы на 2004 год, в том числе с целью продолжения компьютеризации сельских и городских общеобразовательных школ, учреждений начального профессионального образования.
6.3. “Интеграция науки и высшего образования России” (2002–2006 годы) с 219,5 млн. рублей в 2003 году до 350,0 млн. рублей в 2004 году (в разделе 06 “Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу” функциональной классификации расходов).
7. Для повышения эффективности адресной социальной поддержки преподавателей и студентов необходимо:
7.1. Обеспечить финансирование ипотечной программы кредитования жилья для работников сферы образования в объеме до 20% общей стоимости строительства (потребность составляет 300,0 млн. рублей), что позволит обеспечить ввод 2000 квартир общей площадью свыше 120 тыс. кв. м.
7.2. Увеличить объем финансирования подпрограммы “Обеспечение жильем молодых семей” Федеральной целевой программы “Жилище” на 2002–2010 годы с 500 млн. рублей до 1500,0 млн. рублей, что позволит обеспечить жильем дополнительно 6,5 тыс. молодых семей (в 2003 году обеспечивается 3,5 тыс. молодых семей).
7.3. Увеличить размер стипендий в 1,5 раза с 1 сентября 2004 года (дополнительно потребуется 3500,0 млн. рублей).
8. Предложить Правительству Российской Федерации:
– при формировании проекта федерального бюджета на 2004 год учесть приоритеты, указанные в пунктах 1–4, и предложения, указанные в пунктах 5–7 настоящего решения;
– ускорить разработку и принятие федеральной целевой программы “Безопасная школа”, предусмотрев в ней выделение средств на условиях софинансирования по восстановлению, капитальному ремонту и строительству объектов системы общего и профессионального образования и оборудованию зданий системами противопожарной безопасности;
– ускорить разработку и введение федеральных нормативов финансирования в сфере общего образования в расчете на одного обучающегося и предусмотреть в проекте бюджета 2004 года выделение целевой финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации за счет средств фонда финансовой поддержки регионов для реализации государственных полномочий в этой сфере.
9. Направить настоящее решение в Правительство Российской Федерации, Минфин, Минэкономразвития, Минобразования России и средства массовой информации.