Дорога в никуда

Есть ли перспективы у реформы оплаты труда
работников бюджетной сферы?14 января в Госдуме состоялись парламентские слушания на эту тему. Мы расскажем о них подробно в следующем номере. А сегодня – анализ самой концепции.

Долговая яма

Прошедший год войдет в историю не только как первый этап осуществления программы модернизации образования, но и как год тяжелых финансово-экономических проблем, связанных прежде всего с обеспечением заработной платы учителей. Повышение в 1,89 раза с декабря 2001 года лишь дестабилизировало и без того шаткую ситуацию: в подавляющем большинстве субъектов РФ не нашлось достаточных средств для реализации правительственного решения.
С лета на осень переносились сроки погашения задолженностей то по зарплате, то по отпускным. Наконец, только в декабре на заседании рабочей группы трехсторонней комиссии сообщили, что федеральный бюджет «чист от долгов» перед учителями: остались только региональные долги, но и они уменьшаются.
По свидетельству первого заместителя министра образования В. Болотова, лишь в двух субъектах Федерации задолженность по заработной плате является общерегиональной бедой – это Иркутская и Кировская области, а в остальных «проваливаются» один-два района.
Еще в конце 2001 года субъекты Федерации подписали договор с Минфином, согласно которому дотации из федеральной казны на зарплату бюджетников выделяются при соблюдении двух основных условий: при расходовании более 50% средств на эти цели и при отмене региональных надбавок.
В результате власти некоторых регионов вынуждены были временно приостановить действие соответствующих статей местных законов об образовании, гарантирующих ежемесячные надбавки к зарплате педагогов. В знак протеста учителя Томской области организовали пикет и обратились с письмом к местной администрации.
Но навряд ли их требования будут удовлетворены.
Ведь в подобной ситуации оказались их коллеги из более экономически развитых и успешных регионов – например, из Самарской области.
Исключение составляют лишь самые богатые территории, где быстрыми темпами развивается промышленность, особенно нефтедобывающая, но и они стараются не афишировать свое благополучие и выплачивают надбавки фактически нелегально, втайне от центра.
Помимо отмены региональных надбавок, пресловутое повышение зарплаты бюджетников сопровождалось очередным «сжатием» сетки и сокращением дифференциации между крайними тарифными разрядами с 10 до 4,5 раз, что подтолкнуло многих специалистов к выводу о том, что ЕТС «исчерпала свои возможности».
На старт, внимание!
В программе модернизации российского образования среди первоочередных мер значится «подготовка к осуществлению перехода на систему оплаты труда педагогических работников с учетом специфики образовательной отрасли».
На заседании у заместителя председателя Правительства Российской Федерации В.И. Матвиенко
28 марта 2002 года было признано целесообразным развернуть работу в этом направлении. Минтруду дано поручение подготовить проект Концепции реформирования системы оплаты труда работников организаций бюджетной сферы, который был в целом одобрен 6 ноября на заседании Правительства РФ и разослан в регионы с тем, чтобы передать на утверждение Правительства уже в начале января 2003 года.
Главный тезис документа – отказ от ЕТС с целью введения для каждой отрасли (образование, здравоохранение, культура и т.д.) своих систем оплаты труда.
Каждая из них в свою очередь будет состоять из трех уровней. Первый касается оплаты труда рабочих – сантехников, подсобников, плотников, санитарок. Второй, более высокий уровень, – зарплата специалистов и служащих (врачей, учителей, научных работников). Здесь должна быть своя система, дифференцированная в зависимости от сложности работы и типа (вида) учреждения, стажа, должности, уровня образования исполнителей. И, наконец, третий, наивысший уровень – должностные оклады руководителей школ, поликлиник, больниц, институтов, музеев. Они тоже будут разные с учетом уровня образования, специального стажа работников, квалификации, сложности выполняемых работ и особенностей деятельности отдельных организаций.
Различные ведомства, в том числе Минобразования, разрабатывают свою схему оплаты труда, которая будет носить рекомендательный характер.
Предполагается, что при определении уровня ставок и должностных окладов, стимулирующих и компенсационных выплат работникам образования субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления будут ориентироваться на собственные финансовые ресурсы, на местный прожиточный минимум, но при этом новые тарифы должны быть не ниже уровня зарплаты на 1 октября 2003 г. «Ни одна категория бюджетников не должна получить понижение оплаты труда – это основное условие при переходе на отраслевые системы», – подчеркнула в одном из выступлений В. Матвиенко.
При этом единственной федеральной гарантией остается минимальный размер оплаты труда, который на сегодня составляет 450 рублей.
Введение в действие отраслевых систем оплаты труда работников организаций, финансируемых из федерального бюджета, ориентировочно предполагается с 1 октября 2003 года. С этого времени предлагается повысить оплату труда в среднем в 1,33 раза.
На эти цели потребуются дополнительные средства из федерального бюджета в объеме 10,6 млрд. рублей.
На введение новых условий оплаты труда в субъектах Российской Федерации предусматривается переходный период до конца 2003 года, с тем чтобы отраслевые системы были установлены решением соответствующего субъекта Российской Федерации не позднее 1 января 2004 года. Расходы региональных и муниципальных бюджетов на эти цели составят 28,6 млрд. рублей в расчете на 3 месяца 2003 года.
По заверениям авторов концепции, с внедрением в жизнь новой системы «жить станет лучше, жить станет веселее». Однако далеко не все разделяют столь оптимистическую позицию, полагая, что реформа в предлагаемом варианте способна лишь ухудшить нынешнюю ситуацию. Не случайно многие недавние противники ЕТС сегодня превратились в ее горячих сторонников.

Так ли страшна ЕТС, как ее малюют?

Единая тарифная сетка (ETC) действует с октября 1992 года и основана на принципах сопоставления сложности труда и квалификационного уровня работников организаций различных отраслей бюджетной сферы. Должности всех работников распределены по 18 разрядам ETC.
В условиях высокой инфляции ETC сыграла свою положительную роль. Она обеспечила принятие согласованных решений по повышению уровня оплаты труда для всех категорий работников бюджетной сферы в целях компенсации роста потребительских цен, функционирование механизма поддержания соотношений по тарифным ставкам (окладам) для обеспечения необходимого единства дифференциации оплаты труда в соответствии с его сложностью.
ETC выполняет функции одного из элементов межбюджетных отношений. На основе этой системы определяются размеры трансфертов и суммы материальной помощи субъектам Российской Федерации на оплату труда работников бюджетных учреждений территорий.
Система оплаты труда работников организаций бюджетной сферы, помимо тарифных ставок и окладов ETC, включает значительное количество доплат, надбавок, которые установлены нормативными правовыми актами как Союза ССР, РСФСР, так и Российской Федерации.
Несмотря на все названные достоинства, разработчики концепции из Минтруда настаивают на необходимости коренных перемен в системе оплаты труда бюджетников, обосновывая это тем, что сетка себя изжила, устарела, исчерпала свой потенциал, вошла в противоречие с реалиями жизни. Мол, большинство учреждений бюджетной сферы находится в ведении (и на содержании) регионов и муниципалитетов, которым должна быть предоставлена полная самостоятельность в определении размеров заработной платы учителей, врачей, работников культуры – в зависимости от стоимости жизни населения на данной территории. Мол, федеральный центр больше не вправе диктовать единые для всех субъектов Федерации тарифные ставки и оклады, которые для каких-то регионов являются явно недостаточными, для каких-то неподъемными из-за отсутствия ресурсов. Необходимо также пересмотреть «неоправданно жесткую» систематизацию должностей и надтарифных выплат с учетом требований нового Трудового кодекса, вступившего в силу с февраля 2002 года, что якобы невозможно сделать в рамках действующей EТС. И, наконец, главный аргумент радетелей реформы: применение системы оплаты труда на основе ETC «не позволяет учитывать особенности деятельности отдельных категорий работников различных отраслей бюджетной сферы, не способствует и не создает у них заинтересованности в повышении результативности труда в улучшении работы организаций и учреждений отрасли».
По мнению декана экономического факультета Московского городского педагогического университета, члена-корреспондента РАО Михаила Левицкого, все обвинения в адрес «сетки» – это не что иное, как лукавство. Чтобы исправить положение, достаточно повысить ставку первого разряда до уровня прожиточного минимума и увеличить межразрядные коэффициенты. Так что истинная причина реформы, по убеждению Михаила Львовича, кроется не в недостатках старой системы, а в отсутствии полноценного финансирования, необходимого для ее обеспечения.
Эту же позицию разделяют профсоюзы, депутаты, руководители органов управления образованием регионов, по мнению которых главная задача инициированной властями «революции» в сфере оплаты труда – не повышение материального благосостояния бюджетников, а стремление переложить бремя ответственности на плечи регионов. По мнению оппонентов, осуществление предлагаемых мер приведет к обострению социальной обстановки в стране.

Опасные последствия

В списке опасных последствий, прогнозируемых специалистами, на первом месте – разрушение единого образовательного пространства, безработица, закрытие сельских школ.
В своих выступлениях министр образования Владимир Филиппов отмечал, что в условиях свободного рынка зарплата педагогов не может быть одинаковой. При этом он ссылался на пример США, Канады, Германии, других стран, где учителя в разных штатах и землях, районах получают разные зарплаты за в общем-то одинаковый труд.
«Если за зарплату отвечает субъект Федерации или муниципалитет, то пусть они ее и назначают, сами разрабатывают тарифную сетку, оклады, систему оплаты труда. Учителя физики в разных поселках могут получать разную зарплату за одинаковую работу, а федеральный центр сможет только рекомендовать субъекту Федерации или муниципалитету размер оплаты, ориентируясь на то, что получают федеральные образовательные учреждения», – считает министр образования.
Прокомментировать эту позицию мы попросили заместителя председателя ЦК профсоюза работников народного образования и науки Галину Меркулову.
– В России около 12 тысяч муниципальных образований, – рассказывает Галина Ивановна. – Более половины из них не имеют своих бюджетов и живут по сметам расходов, устанавливаемых им органами государственной власти. В самом тяжелом положении находятся сельские муниципальные образования (их число составляет три четверти от общего количества). Они получают из бюджетов других уровней почти 82,5 процента всех своих доходов. Таким образом, ни о какой финансовой самостоятельности муниципалитетов не может быть и речи, ибо их доходы – даже с учетом дотаций и субвенций – ниже расходов. Если же будет принят подготовленный правительством законопроект о передаче финансирования школы на уровень субъекта Федерации, то и в этом случае не следует ожидать существенных изменений к лучшему.
Большинство регионов дотационные и тоже не обладают достаточными ресурсами для успешного решения этой проблемы, что наглядно доказал минувший год, ознаменовавшийся задержками и долгами по заработной плате. С введением отраслевой системы оплаты труда местные власти будут вынуждены минимизировать расходы на образование: сокращать штаты учителей, закрывать сельские школы. Кстати, о необходимости пересмотреть штатные расписания бюджетных учреждений с целью оптимизации расходов на образование открыто и без обиняков сказано в проекте Концепции, подготовленной Минтрудом.
В целом реализация предлагаемых правительством проектов может резко ухудшить положение работников образования и не будет способствовать созданию равных возможностей для получения качественного образования, поскольку зарплата педагогов и знания учащихся окажутся в прямой зависимости от места жительства.
Каждый муниципалитет (а их, напомню, порядка 12 тысяч) установит свои ставки и оклады. Если же будет принят соответствующий закон, то у нас будет 89 систем оплаты труда учителей – по числу субъектов Федерации.
Такое расслоение, а порой и дискриминация не будет способствовать сохранению единого образовательного пространства. Вместе с тем предстоящее введение государственного стандарта общего образования и единого госэкзамена на всей территории России фактически закрепляет единые федеральные требования к учителю по количеству и качеству его труда и к уровню знаний учащихся независимо от муниципальных или региональных особенностей финансирования школы.
Профсоюз не выступает за уравниловку в системе оплаты труда работников образования, но не может согласиться с установлением федеральных гарантий на уровне минимального размера оплаты труда, который является гарантией за труд неквалифированного работника и составляет на сегодня 450 рублей (в текущем году его планируется повысить до 600 рублей). Нынешняя ЕТС в отличие от новой системы гарантирует всем работникам бюджетной сферы оплату труда в размере установленных разрядов. Тревожит и тот факт, что в бюджете-2003 помощь регионам на финансирование зарплаты бюджетников уже не выделена особой строкой, как это было в прошлом году, и средств на эти цели может не хватить, что повысит социальную напряженность накануне выборов.
В общем, реформа ударит одним концом по регионам, другим – по рядовым гражданам, составляющим ядро российской интеллектуальной элиты.
Второй важный аргумент противников реформы состоит в недостатке средств, планируемых на ее реализацию: по подсчетам специалистов, предлагаемое правительством увеличение заработной платы работникам бюджетной сферы в среднем в 1,33 раза с октября 2002 года приведет с учетом инфляции к фактическому снижению реальных доходов как минимум на 7%. Причем необходимые средства запланированы лишь в федеральном бюджете, что ставит работников одной и той же отрасли в неравные условия. По Концепции модернизации образования к 2006 году зарплата учителей должна сравняться со средней по промышленности. Для того чтобы сохранить хотя бы нынешнее соотношение (учительская зарплата в среднем составляет 60 процентов от средней зарплаты в промышленности), ставки и оклады педагогов необходимо увеличить не менее чем в два раза.
Это не популистское заявление, а вывод, к которому пришли специалисты Минобразования – правительственной структуры, в целом лояльно настроенной по отношению к концепции Минтруда.
По свидетельству заместителя начальника управления экономики Галины Башкиной, уложиться в прокрустово ложе заданного повышения им так и не удалось. В итоге пришлось разрабатывать три различные схемы расчета ставок и окладов: по первому варианту предполагается повышение в 1,33 раза, по второму – в 1,46 раза, по третьему – в 1,88 раза. Каждая из схем строится на основе трех принципов дифференциации: уровень образования, стаж, сложность труда.
Платье голого короля
Размер минимальной оплаты труда (600 рублей) устанавливается для работников, не имеющих основного общего образования, занятых простым трудом, не требующим профессиональной подготовки.
Базовые размеры ставок заработной платы (окладов) устанавливаются в соответствии с коэффициентами соотношений по уровню образования (количеству лет профессиональной подготовки). При этом за единицу принимается среднее (полное) общее образование.
Чем выше уровень образования, тем больше коэффициент, на который умножается исходная величина.
Так, по одной из схем расчета, учитель со средним общим образованием будет получать 937 рублей, со средним специальным – 1218 рублей, бакалавр – 1312 рублей, дипломированный специалист – примерно на сотню больше. Максимальная зарплата – у магистра. Напомним, что нынешняя средняя зарплата учителя составляет 1300 рублей, так что все предлагаемые повышения – в лучшем случае не что иное, как топтание на месте.
Второй принцип дифференциации – в зависимости от стажа работы. Предусматривается 5 стажевых групп: до 3 лет, от 3 до 8, от 8 до 14, от 14 до 20 лет, свыше 20. Переход в каждую стажевую группу автоматически гарантирует повышение ставки: так, по одному из вариантов расчетов дипломированный специалист (выпускник вуза) до 3 лет работы в школе будет получать 1645 рублей, а после 20 лет – 2320 рублей.
Теперь для повышения оклада не надо будет проходить ненавистную аттестацию – достаточно наращивать стаж. Хорошо это или плохо? Судите сами.
Третий принцип дифференциации связан со сложностью труда, которая зависит от типа (вида) учреждения и от должности работника. Это самый напряженный момент, поскольку сложность труда творческого работника нельзя однозначно оценить: споры о том, где работать труднее – в детском саду или в вузе, будут идти бесконечно. Но в Минобразования решили пойти по самому простому, если не самому примитивному пути, взяв за основу последовательность реализации образовательных программ. Скажем, средняя ставка школьного учителя будет больше средней ставки воспитателя детского сада или педагога, работающего в Доме творчества, но ниже аналогичных показателей в ПТУ, техникуме или в вузе.
По одному из вариантов средняя зарплата воспитателя детского сада – 1656 рублей, учителя общеобразовательной школы – 1793 рубля, преподавателя ПТУ или техникума (они оцениваются по одной категории) – 2034 рубля, вузовского работника – 3238 рублей.
Чтобы повысить статус учителя, предлагается увеличить его оклад, пусть ненамного, хоть на сто рублей, по сравнению с другими педагогическими работниками школы – психологами или воспитателями.
Сохраняются все существующие сегодня надбавки за работу в особо сложных условиях (в школах при исправительно-трудовых колониях, в специальных коррекционных учреждениях, в школах-интернатах для детей-сирот, а также для сельских учителей).
Пока закладываются 15-процентные надбавки к зарплате учителей гимназий и лицеев, хотя известно, что это вызывает немало споров. Однако нормативная база будет кардинально пересмотрена, и, вполне возможно, такие доплаты получат педагоги в массовых школах, работающие с трудными, «неотобранными» детьми.
Как видно из приведенных выше цифр, экономистам Минобразования явно не удалось достигнуть прогресса в оплате труда работников образования, равно как и разработать систему объективных критериев для оценки специфического труда учителя. И все предлагаемые схемы напоминают платье голого короля.
Очевидно, есть такие понятия, которые не поддаются измерениям, – например, педагогическое мастерство, не зависящее ни от стажа, ни от уровня образования, ни от типа образовательного учреждения.
Экономисты полагают, что решения о различных видах материального стимулирования особо отличившихся сотрудников должны приниматься в каждом конкретном образовательном учреждении, в каждом конкретном педколлективе, а не спускаться сверху.
Сегодня главное – зафиксировать основные принципы, а в дальнейшем мы будем бороться за рост ставок и окладов, за углубление дифференциации», считает Галина Башкина. Проект концепции реформирования системы оплаты труда работников бюджетной сферы вызывает серьезное беспокойство из-за отсутствия государственных гарантий по оплате труда. В этом мы солидарны с профсоюзами и соответствующие предложения передали в Минтруда. Мы считаем, что новые тарифные ставки, которые утверждаются на федеральном уровне, должны быть гарантией, а не рекомендацией. Это вопрос политический, а экономический заключается в том, что реформирование оплаты труда должно быть подкреплено такими объемами финансирования, которые позволили бы не только учесть рост инфляции, но и существенно увеличить межразрядные коэффициенты и действительно поднять статус учителя.

Предстоит борьба

Трудно не согласиться с депутатом Госдумы Олегом Смолиным в том, что «попытка реформы без денег – это нечто вроде непорочного зачатия без помощи Господа Бога».
По мнению другого его коллеги – Ивана Мельникова, реформа оплаты труда – одно из тех изменений в системе образования, которые вызывают наибольшие споры в обществе и поэтому не должны насильственно внедряться в практику, без широкого общественного обсуждения и экспериментальной апробации.
Профсоюз работников народного образования и науки в феврале готовит проведение всероссийской акции протеста представителей отрасли с целью не допустить принятия концепции. Не исключено, что к учителям присоединятся врачи, работники культуры, ученые.
А у властей свой распорядок действий – к апрелю планируется завершить грандиозный труд по обновлению нормативно-правовой базы грядущей реформы. Принятие нового федерального закона «О системах заработной платы работников организаций бюджетной сферы» повлечет за собой отмену двух других федеральных законов, закрепляющих ЕТС.
Для обеспечения функционирования отраслевой тарифной системы необходимо по каждой отрасли бюджетной сферы и по категориям работников разработать и утвердить:
– показатели и порядок отнесения организаций и их структурных подразделений к группам по оплате труда руководителей;
– квалификационные характеристики и квалификационные требования к должностям работников;
– порядок аттестации и категорирования руководителей, специалистов и служащих.
Наконец, главное. Одна из задач состоит в разработке норм и нормативов по труду, которые могли бы служить основой при подготовки штатных расписаний и расчета фондов оплаты труда организаций бюджетной сферы. «На основе совершенствования нормативной базы возможна разработка обоснованных предложений по сокращению численности работников организаций бюджетной сферы», – записано в документе.
Это и есть ответ на вопрос о том, нужна ли бюджетникам такая реформа и ради каких целей она затевается.
А ларчик просто открывался...

Ольга ДАШКОВСКАЯ