Ефим КОГАН

Экономика Ефима Когана,
или О том, кому и за что платить в образовании

Что нужно для успешного управления тем или иным предприятием?
Способности, кадры и, конечно, деньги. Презренное “злато”, без которого, как выясняется, и шагу ступить нельзя: всем и за все надо платить. Потому и возникает постоянно этот вечный, этот проклятый вопрос: “Где взять деньги?”
Несколько лет назад в нашей стране начался эксперимент по так называемому “долевому финансированию” образования, в который включились три региона России. Самарская область стала одним из пионеров этого непростого начинания. Наш корреспондент встретился с председателем Департамента науки и образования администрации Самарской области Ефимом Коганом, который любезно согласился объяснить нам и нашим читателям суть эксперимента и его экономическую подоплеку.

Корр.: Ефим Яковлевич! В чем же заключается суть эксперимента по долевому финансированию образования и почему, на ваш взгляд, такой подход должен казаться выгодным – в том числе и для дошкольных учреждений?
Е.К.: Чтобы суть эксперимента была прозрачной и ясной, давайте попробуем начать рассуждения с самого начала. Вот приводит родитель ребенка в детский сад. Зачем?

Корр.: Ну, чтобы за ним присматривали, пока родители на работе. А заодно чтобы занимались с ним, развивали, научили чему-нибудь полезному...
Е.К.: То есть родитель приводит ребенка в детский сад, чтобы получить для него некоторый набор услуг. Этот набор должен соответствовать определенным критериям. Во-первых, представлениям родителя о том, что его ребенок должен получить в этом образовательном учреждении. Если предлагаемые услуги не соответствуют его представлениям, он будет воспринимать детский сад как ненужное учреждение и не поведет туда ребенка.
Во-вторых, если предполагается, что в оказании предоставляемых услуг участвует государство, оно, естественно, захочет, чтобы реализация этих услуг способствовала в перспективе превращению ребенка в гражданина – в полезного члена общества. То есть государство будет вкладывать деньги в такое образование, которое, на его взгляд, будет способствовать развитию ребенка в нужном государству направлении.
Так или иначе за все предоставляемые ребенку услуги – государством ли или кем-то другим – нужно платить.
Должно быть ребенку в детском саду светло и тепло?

Корр.: Конечно.
Е.К.: Эту услугу нам оказывает “Чубайс”. Кто будет платить “Чубайсу”?
Тот, кому принадлежит здание. Сегодня это чаще всего муниципалитет: здание – это муниципальная собственность.
Кроме того, хозяин здания – муниципалитет – должен содержать это здание в порядке, т.е. ремонтировать его, следить за санитарным состоянием и т.д. Итак, муниципалитет – это одна структура, один вкладчик, который оказывает ребенку услуги.
Далее. Ребенок в детском саду спит и ест. Если бы ребенок не ходил в детский сад, он питался бы в семье и семья затрачивала бы на это средства. Питание в детском саду – это социальная услуга, за которую тоже кто-то должен платить.
И, наконец, ребенок в дошкольном учреждении получает собственно образовательные услуги – воспитание и обучение. За предоставление этих услуг тоже кто-то должен отвечать.
В нашей стране оплату образовательных услуг берет на себя государство. И это записано в Конституции. Обратите внимание: образовательные услуги – и только. Сон и питание в детском саду сюда не входят. Ремонт здания детского сада – тоже.
И это закономерно: ни одна страна в мире не берет на себя оплату всех услуг, связанных с содержанием ребенка. Таких затрат не выдержит ни один бюджет.
Наш эксперимент, собственно, в том и заключается, чтобы четко определить, кто и за что должен платить. Нужно разделить все услуги между определенными ведомствами и поставить перед этими ведомствами задачу стать соисполнителями решения государственной проблемы – содержать ребенка в детском саду.

Корр.: А как это происходит в других регионах?
Е.К.: Обычная наша практика заключается в том, что сегодня все это: и состояние зданий, и процесс обучения, и социальная поддержка, связанная с содержанием ребенка в детском саду, т.е. питание, ремонт, туалетные горшки, игрушки, врачи, – все это является задачей одного ведомства, ведомства системы образования. За все должно платить оно. И это в принципе неправильно.
Одно ведомство не должно решать столь разноплановые задачи.

Корр.: Оно не справляется с решением этих задач?
Е.К.: Естественно. Оно решает их плохо, потому что распыляются профессиональные возможности ведомства. Нельзя быть специалистом во всем.
С точки зрения экспериментального подхода образовательные ведомства должны отвечать только за образовательные услуги и, соответственно, только их и финансировать.

Корр.: Оплачивать работу педагогов?
Е.К.: Оплачивать работу педагогов, покупку методических пособий, методической литературы.

Корр.: А кто должен платить за игрушки?
Е.К.: Тоже образовательные ведомства, потому что игрушка для ребенка дошкольного возраста – это элемент образования.
А вот за содержание зданий образовательные ведомства отвечать не должны. Это, как я уже сказал, задача муниципалитета. И муниципалитеты должны закладывать в бюджет эту статью расходов – ремонт и содержание зданий, в которых располагаются образовательные учреждения.
Точно так же ведомства, отвечающие за социальную защиту граждан, должны планировать, кого и за какую сумму они будут кормить и укладывать спать в детских садах, какие семьи нуждаются в поддержке государства, а какие – нет. Возможно, эту заботу возьмет на себя тот же муниципалитет, если он настолько богат, что может позволить себе подобную щедрость.

Корр.: Короче говоря, за все кому-то надо платить. В том числе и родителю. Это пока нам, выросшим в советское время, трудно усвоить. Очень хочется прожить на дармовщинку.
Е.К.: Но в нашем товарно-денежном мире ничего не бывает бесплатно. Хотя я понимаю, как трудно усвоить эту истину. Разговоры о деньгах особенно не вяжутся с пафосными призывами к борьбе “за счастливое детство подрастающего поколения”. Но непонимание экономических законов ведет к популизму как способу разбазаривания государственных денег.
Приведу пример. Существует норма социальной помощи семье, которая рассчитывается в зависимости от доходов семьи. При этом почему-то не учитывается, что питание ребенка в детском саду является одной из статей доходов семьи. Почему? Непонятно. Ведь если ребенок ест в детском саду, семья не тратит деньги на его питание? За это платит государство. Значит, сумма, затрачиваемая на питание ребенка в дошкольном учреждении, должна быть включена в доход семьи. Но это не учитывается. Другой пример – льготные рецепты на медицинские лекарства. Раз они льготные, значит, часть стоимости лекарств оплачивается государством. И эта сумма – разница между действительной стоимостью лекарства и той ценой, которую платит за лекарство семья, – тоже является доходом семьи. Но это не учитывается. Получается, что система льгот, предоставляемых семье одним ведомством, дублируется системой льгот другого ведомства. В результате деньги тратятся зря, потому что при таком подходе социальная поддержка оказывается абсолютно нечувствительной для тех, кто действительно в ней нуждается.
Ведь самый разумный способ социальной защиты состоит в адресных вложениях государства на нужды того или иного человека. Не всех вообще надо поддерживать, а поддерживать адресно. Это самый экономный и самый действенный способ поддержки. Он, с одной стороны, не порождает в обществе психологию иждивенчества. С другой стороны, появляется реальная возможность оказать ощутимую поддержку нуждающимся. Вот почему систему льгот нужно привести в порядок. В принципе питание вообще не входит в перечень образовательных услуг. Ни в школе, ни в детском саду – нигде: за все это призваны платить родители. А если каким-то родителям это не под силу, для них существует некая государственная программа, которая окажет их детям финансовую помощь. Но норма такова: государство берет на себя весь процесс обучения и отвечает за его результаты, а родители (вместе со службами социальной защиты) отвечают за все, что связано с содержанием ребенка как в школе, так и в дошкольном учреждении, – за питание, за организацию дневного сна.
Вот наш эксперимент и направлен на то, чтобы построить такую систему, где каждое ведомство отвечает за свою норму услуг, и эти услуги не перекрываются. И тогда каждое ведомство может сформировать свою финансовую базу под эту норму услуг.

Корр.: Сколько времени уже длится эксперимент?
Е.К.: Официально эксперименту около года. Но в администрации Самарской области (прежде всего ее губернатор Константин Алексеевич Титов) давно уже пришли к этим выводам, еще в 94-м году. Четыре года потребовалось на проработку идеи, и в 1998 году мы попробовали разделить ответственность за оказание услуг родителям и их детям между различными ведомствами – пока образованием и муниципалитетом.

Корр.: Четыре года ушло на проработку идеи?
Е.К.: Конечно. И для этого потребовалась немалая политическая воля. Вместить эти соображения в головы людей оказалось нелегко. А потом потребовалось перераспределить деньги и власть в муниципальных и региональных структурах.

Корр.: Вы устроили революцию?
Е.К.: Мы сконцентрировали деньги на уровне субъекта Федерации.
Это было сложно, но медленно и верно мы пришли к ситуации, когда у нас сложилась действенная схема, близкая к описанной. Все местные власти, все муниципалитеты заключили соглашение с губернатором, по которому они передавали губернатору право финансового обслуживания системы образования на его территории. И в рамках этого соглашения мы четко разделили обязанности двух властей – власти субъекта и власти муниципальной. Мы договорились с муниципальной властью, что она будет отвечать за здание, за сооружение, за свет, за тепло и за воду. И муниципалитеты будут закладывать эти деньги в свой бюджет. А власть субъекта Федерации будет отвечать за все содержание учебного процесса и за его качество. Субъект Федерации тоже взял на себя соответствующее финансовое обязательство – оплачивать труд педагогов. То есть зарплату работникам образования платит субъект Федерации, а не муниципальная власть. Субъект Федерации также отвечает за обеспечение образовательного процесса методическими материалами. И сегодня мы финансируем питание. Хотя уже два года говорим о том, что этого делать нельзя.

Корр.: Каково самочувствие образовательных учреждений в этой ситуации? Они, по-вашему, выиграли от этого? Раньше директор школы или заведующая детским садом отчитывались за готовность школы к учебному году перед органами управления образованием. А теперь они подотчетны проверяющим из разных инстанций.
Е.К.: Директор или заведующая по-прежнему отвечает за все, что происходит в их образовательном учреждении. Но если у них возникают проблемы с ремонтом или мебелью, их задача – вовремя сформулировать запрос, сформировать смету расходов и передать ее в муниципалитет.

Корр.: То есть обосновать свои запросы и добиться их финансирования...
Е.К.: Не надо добиваться. В бюджете муниципалитета есть специальная строчка, в соответствии с которой муниципалитет должен профинансировать ремонт здания детского сада или школы. Идеальным, конечно, был бы вариант, когда муниципалитет самостоятельно организует и осуществляет ремонт, а директор школы или заведующая детским садом только принимает результат. Но сегодня это еще не всегда получается. Так работать мы еще не научились. Поэтому пока заведующей приходится самой думать о ремонте – приглашать рабочих, следить за закупкой материалов... Та же заведующая заключает договор со структурами, которые подают в детский сад свет, воду, отопление и т.д. Но счета за эти услуги оплачивает муниципалитет.

Корр.: А кто контролирует выполнение этих услуг?
Е.К.: Есть орган управления образованием, который каждый год принимает или не принимает здание к учебному году. Но важно, что существует структура, которая несет ответственность за готовность здания и у которой средства на содержание здания заложены в бюджете. Готовность здания – задача этой структуры. И тогда и у заведующей, и у главного специалиста по дошкольному образованию, и у других моих коллег из органов управления образованием не болит за это голова.

Корр.: Это и есть тот самый выигрыш, который получили образовательные учреждения?
Е.К.: Безусловно. Теперь надо сделать еще один шаг. Разобраться с проблемами содержания ребенка в дошкольном учреждении и школах. Кто и как должен за это отвечать?

Корр.: Этого вы еще не сделали?
Е.К.: Это следующий шаг. Этого мы пока не сделали, но, я думаю, в рамках начатого эксперимента мы, конечно, это сделаем.
Содержание детей в детском саду, как это ни странно, стоит дороже, чем в школе. В два, в три раза дороже. Это серьезная статья расходов. И когда мы не понимаем, за что мы платим, мы, как правило, платим не за то, за что следовало бы. Необходимо вычленить те главные, решающие моменты, на которых надо сосредоточить внимание, и их финансировать. Четко определить, что государство финансирует, а что государство не может и не должно финансировать. Кстати, на сегодняшний день у нас нет стандарта дошкольного образования. Поэтому сегодня мы не знаем, что именно финансирует государство в дошкольном учреждении в качестве образовательных услуг. Как сложилось, так и финансируем. Мы в свое время попытались у себя в Самаре вычленить необходимый набор минимальных услуг в детском саду. Это оказалось довольно сложно.
Но сделать это придется: государство не может платить за все. Например, если в детском саду есть бассейн, государство не может его оплачивать. (Исключение делается лишь в том случае, если данное дошкольное учреждение является оздоровительным и принимает детей с определенными болезнями.) Использование бассейна должно оплачиваться родителями или муниципалитетом. Ясно также, что, если определен штатный, стандартный набор услуг, нужно переходить на нормативное финансирование учреждения. Это означает, что в данном субъекте Федерации на любого Васю и на любую Тамару выделяются одинаковые деньги для их содержания в дошкольном учреждении.

Корр.: А все, что детский сад желает предложить родителям и их детям сверх определенных нормативов?
Е.К.: Все, что вводится сверх нормы, финансируется либо спонсорами, либо муниципальной властью, если она находит на это деньги, либо родителями. Нормативное финансирование мы ввели у себя четыре года назад. Я знаю, что это сделал сегодня и Великий Новгород. Новгородская область тоже ввела у себя нормативы. Это все привело в порядок. Стало понятно, что на каждого ребенка из бюджета ежегодно выделяется 6000 рублей в год. И если детский сад не укладывается в отпущенную сумму со всеми своими “прибамбасами”, он ищет дополнительные деньги самостоятельно.
Если родители хотят, чтобы его ребенок посещал бассейн, они заключают с учреждением соглашение и доплачивают детскому саду за использование бассейна. Моя точка зрения такова: нужно четко отделить образовательные услуги от услуг, связанных с содержанием ребенка (питание, дневной сон, медицинские услуги и т.п.), и вывести это на совершенно другой уровень финансирования. Что-то должны финансировать родители, что-то должны финансировать службы социальной поддержки и т.д.

Корр.: Кроме того что мы таким образом боремся с психологией иждивенчества, какой выигрыш может получить от подобной политики образование?
Е.К.: Сегодня мы не очень понимаем, куда нам нужно прежде всего вложить деньги – в питание, в ковры или в игрушки. У нас нет приоритетов, потому что мы отвечаем за все, т.е. – ни за что.
Если муниципалитет отвечает только за то, чтобы здание было покрашено, вымыто, нормально освещалось и обогревалось, это и есть его приоритет. Он не оказывается перед выбором – красить здание или закупать новые методические пособия. Так же и с органами управления образованием: если они отвечают за все, то непонятно, на чем прежде всего нужно сфокусировать свои усилия – на подушках или на английском языке. Если же управление образованием отвечает только за образовательные услуги, тогда оно сосредоточено на том, какие лучше освоить программы, куда послать учиться педагогов для повышения квалификации, как обеспечить ребенку траекторию индивидуального роста и т.п.

Корр.: Если все, о чем вы говорите, так разумно и выгодно, почему только три региона выразили желание участвовать в этом эксперименте? О чем, по-вашему, это говорит?
Е.К.: Это говорит о том, что в этих регионах уже что-то сделано в этом направлении. Здесь люди уже поняли, как надо вести хозяйство. Включение же Министерства образования в эту ситуацию дает возможность, во-первых, использовать дополнительные средства на перевод образовательной системы в другое качество и, во-вторых, рассчитывать на участие министерских работников в разработке законодательной базы. А это непросто.

Корр.: Что ж, спасибо большое вам за разговор. Мы желаем вам успехов в вашей экспериментальной работе и очень надеемся, что прежде всего от нее выиграют дети.

Беседу вела Марина АРОМШТАМ