Нормативное финансирование образовательных учреждений на муниципальном уровне

В Бюджетном кодексе Российской Федерации установлено, что составлению проекта бюджета должна предшествовать разработка нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг бюджетными учреждениями (БК РФ, ст. 169). Опираясь на нормы финансового права, не будем обсуждать вопрос необходимости или нецелесообразности осуществления финансирования на основе норматива, а обратимся к практическому опыту и ответим на другой важный вопрос: возможен ли расчет норматива?

Идея финансирования на основе нормативов имеет и сторонников, и оппонентов. Ее противники утверждают, что финансирование образовательных учреждений на основе подушевого норматива невозможно из-за практической нереализуемости расчета. Главной причиной этого называют трудности при учете натуральных показателей, оцениваемых в финансовом нормативе. Заявляется, что при условии успешного учета всех натуральных и денежных законодательно установленных норм будет получен норматив, который муниципалитет не сможет обеспечить.
Требования к финансированию определены в законодательстве трех уровней: федеральном, региональном и местном. Все эти нормы вводились и вводятся для различных типов учреждений общего образования. Действительно, нормы эти многочисленны, и учет их в финансовом нормативе – задача непростая. Тем более это актуально при отсутствии четкой классификации законодательных норм.
Фонд “Институт экономики города” разработал методику расчета финансового норматива для учреждений общего образования (“Методика формирования нормативов финансовых затрат на образование”). Для создания методики рассматривались предлагаемые в законодательстве нормы с точки зрения финансирования образовательной услуги различных видов, а не финансирования образовательного учреждения определенного типа (с подробным перечнем законодательных актов можно ознакомиться в работе “Законодательство, влияющее на стоимость образовательной услуги по типам учреждений общего среднего образования”). На наш взгляд, понятие “бюджетная услуга” должно быть ключевым при рассмотрении подходов к формированию образовательного бюджета.
В первую очередь поясним, что мы подразумеваем под термином “бюджетная образовательная услуга”.
В понятие “образовательная услуга” для целей финансирования мы включали в первую очередь расходы на сам образовательный процесс для получения учеником определенного объема стандартных знаний и умений, гарантированного Конституцией РФ (“педагогическая образовательная услуга”).
Кроме того, учитывалось, что необходимо предоставить в пользование ученику материалы и оборудование, способствующие овладению этими навыками и знаниями. Услуга по администрированию и сопутствующему обслуживанию (административный и вспомогательный персонал) также включалась в общее определение образовательной услуги.
Для обеспечения образовательного процесса требуется создать определенные условия. А именно: дети должны обучаться в помещении, соответствующем нормам СНиП, оборудованном необходимым инвентарем, и т.п. Поэтому логично включить услугу по содержанию зданий в образовательную услугу.
Таким образом, бюджетная образовательная услуга, оказываемая потребителю (ребенок и его родители), – это сумма услуг по осуществлению образовательного процесса, его материально-техническому обеспечению, а также содержанию здания.
Следовательно, норматив финансирования образовательной услуги может состоять из двух частей – норматива по осуществлению и обеспечению образовательного процесса и норматива по созданию и поддержанию условий успешной реализации образовательного процесса.
Опираясь на нормы федерального законодательства, мы определили минимальную стоимость образовательной услуги на первой ступени обучения обычного класса общеобразовательной школы. Полученная величина является базовым нормативом, который тем не менее недостаточен для обеспечения конституционных гарантий бесплатного общего образования (Конституция РФ, ст. 43, п. 2). К базовому нормативу применялись различные коэффициенты удорожания.
Анализ федерального законодательства и фактических расходов по муниципалитетам показал, что наиболее существенные факторы, влияющие на удорожание педагогической услуги, следующие:

1. Наличие групп продленного дня.
2. Деление классов на группы при изучении некоторых дисциплин, предусмотренное Базисным учебным планом.
3. Число часов кружковой работы в образовательном учреждении.

Предложенные факторы применимы для всех категорий обучающихся, и их можно обозначить как ключевые. Действительно, чтобы определить коэффициенты удорожания, нужно опираться на Базисные учебные планы, в которых общее число часов в неделю для обучающихся в различных видах классов (обычные классы, коррекционные, гимназические и т.д.), и различия заключаются в часовых пропорциях. Число часов кружковой работы, число часов от деления классов на группы, число часов в группах продленного дня также опирается на одинаковые законодательные нормы. (Из этой системы коэффициентов удорожания исключаются часы на преподавание по индивидуальным программам на дому. Законодательные нормы здесь существуют, и формирование норматива возможно исходя из тех же факторов, но с учетом иных норм часов, а также при условии отсутствия некоторых из факторов, например в этом случае нет деления на группы.)
Расчет норматива финансирования производился по ступеням обучения. Коэффициенты удорожания от одной ступени обучения к другой или от параллели к параллели можно условно обозначить как категориальные, зависящие от возрастной категории обучающихся.
Мы говорили о возможности применения коэффициентов удорожания для детей в любых классах, за исключением занимающихся на дому. Кроме того, использовались факторы удорожания бюджетной услуги, которые призваны учитывать различия в предоставлении образовательной услуги в различных видах классов (специфические факторы). Эти факторы следующие:

– наполняемость обычного класса, лицеистского класса, класса компенсирующего развития и др.;
– величина надбавки учителям, преподающим в обычных классах, лицеистских классах, классах коррекции и т.д.

В результате мы имеем трехмерную систему удорожания педагогической услуги для каждой возрастной категории учеников с учетов вида классов (класс коррекции, класс компенсирующего развития, гимназические и лицеистские классы, профильный класс, класс углубленного изучения предмета).
Важный шаг в определении объема финансирования педагогической услуги – это построение коэффициентов удорожания в зависимости от местности расположения образовательного учреждения – город/село. Специфические факторы удорожания здесь остаются прежними: наполняемость и величина надбавки учителям в сельской местности.
В итоге применяемый механизм расчета объема бюджетных средств на основе нормативов делает систему прозрачной, позволяя проводить сравнительный анализ, временно абстрагируясь от ненормируемых основных учитываемых показателей, доля финансирования которых в общей сумме расходов незначительна.
(Не участвуют в расчетах:

– выплаты сторожам за ночные и праздничные часы работы;
– выплаты за неблагоприятные условия работы, декретные выплаты;
– надбавки молодым специалистам и за выслугу лет;
– компенсация за неиспользованный отпуск.)

Учет региональной специфики в определении финансовых нормативов происходит с помощью региональных коэффициентов удорожания бюджетной услуги. Эти коэффициенты рассчитываются Министерством финансов РФ для территорий.
В Фонде “Институт экономики города” в рамках проекта “Экономическая эффективность расходов муниципального бюджета на образование” в 2002 году были произведены расчеты финансового норматива в четырех муниципалитетах. Это малые города России, расположенные в двух регионах: два – в регионе-доноре (условное обозначение “А” и “Б”), два – в регионе-реципиенте (условное обозначение “В” и “Г”). Эти города являются типичными для России, что позволяет широко использовать результаты расчетов по разработанной методике. Кроме того, расчеты проводились и по образовательным учреждениям сельской местности (муниципалитеты “А” и “Б”). Это важная часть исследования (в России около 70% общеобразовательных школ – сельские). (По данным Госкомстата России на 2000 год.) Условно обозначим также и регионы: “Д” – донор, “Р” – реципиент.
Ниже в качестве примера представлена таблица сравнения рассчитанных нормативов на ученика с удельными расходами, планируемыми на 2003 год, в городских общеобразовательных школах.
Как видно из таблицы 1, величина норматива с учетом всех норм законодательства ниже в представленных муниципалитетах по сравнению с удельными планируемыми расходами на 30-35% в регионе “Д” и на 11% – в регионе “Р”. Исключение составляют только расходы в муниципалитете “Г” (3813 против 3988), но разница здесь незначительная.
Расчет норматива в части расходов на содержание зданий также может производиться на одного ученика/воспитанника. С помощью показателя “площадь на ребенка (ученика/воспитанника)” можно рассчитывать норматив, опираясь на стоимость единицы площади по отоплению и энергоснабжению, с учетом норм СНиП. В отличие от норматива по обеспечению образовательного процесса, который для учреждений одного типа и вида одинаков во всех муниципалитетах (различия заложены только в региональном коэффициенте), норматив по содержанию зданий сильно отличается от муниципалитета к муниципалитету. Коэффициент вариации – от 0,6 до 0,9. Кроме того, он неодинаков для учреждений сельской местности и города. Поэтому требуется в муниципалитете, имеющем как городские, так и сельские образовательные учреждения, введение удорожающего коэффициента. В качестве иллюстрации можно привести следующие цифры (см. табл. 2).
Таким образом, можно констатировать, что, во-первых, расчет финансового норматива на ученика/воспитанника возможен. Во-вторых, нет трудностей при учете натуральных показателей для расчета норматива, если опираться на законодательные нормы, на основании которых финансируется бюджетная образовательная услуга, а не учреждение в целом. В-третьих, рассчитанная величина норматива меньше закладываемых в планах удельных расходов на образовательные учреждения муниципалитетов, даже не являющихся муниципалитетами-донорами.

Таблица 1

Таблица 2