Наталья ТИПЕНКО

ЕТС приказала учителям долго жить

Программа развития бюджетного федерализма в России
и возможные последствия для местных бюджетов

Заявленная цель Программы – заложить основы системы бюджетного устройства, позволяющей проводить на региональном и местном уровне самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней и обеспечивающей экономическую эффективность, бюджетную ответственность, социальную справедливость.
Для достижения этой цели предполагается прежде всего законодательно обеспечить налогово-бюджетную автономию региональных и местных властей – их право и обязанность принимать в рамках федерального законодательства самостоятельные решения по организации бюджетного процесса, формированию расходов и доходов своих бюджетов. Это позволит создать жесткие бюджетные ограничения, ставящие региональные и местные власти в зависимость не от вышестоящего бюджета, а от результатов собственной политики.
Это действительно новое. Все предыдущие законодательные акты оставляли региональным и местным властям очень мало прав в формировании как своей доходной базы, так и расходных обязательств. В подавляющем большинстве расходные обязательства региональных, а особенно местных бюджетов – выполнение неких обязательств, гарантированных федеральным законодательством. В первую очередь это касается обязательств по бесплатности (для населения) предоставления жилищно-коммунальных услуг и услуг образовательных. Ранее местные бюджеты были обязаны финансировать эти расходы, восполняя недостаток средств средствами от вышестоящих бюджетов (за счет региональных и федеральных трансфертов). Последние годы мы были свидетелями того, что при недостатке финансовых средств росли долги региональных (муниципальных бюджетов), но не было речи об отказе от обязательств. Теперь бюджет любого уровня может уменьшить свои расходные обязательства.

Расходные обязательства бюджетов
Основное предложение в области расходных полномочий – предоставление бюджетам права регулировать свои расходные обязательства.
Одновременно должны быть сокращены, а в перспективе – полностью ликвидированы "нефинансируемые федеральные мандаты". Обязательства, возложенные на региональные и местные бюджеты федеральными законами (прежде всего – социальные пособия и льготы отдельным категориям населения), должны полностью обеспечиваться субвенциями созданного с 2001 года в составе федерального бюджета Фонда компенсаций (переход от принципа "мой мандат – твой бюджет" к принципу "мой мандат – мой бюджет").
Натуральные и финансовые нормы (включая Единую тарифную сетку) в отношении расходов, финансируемых за счет собственных доходов региональных (местных) бюджетов и нецелевой финансовой помощи, должны иметь в основном рекомендательный характер.
Что это означает для образовательных учреждений? Федеральная Единая тарифная сетка перестает быть единой, перестает являться основой для планирования финансовых средств на учреждения образования. Величина первого разряда ЕТС будет устанавливаться самим регионом исходя из своих финансовых возможностей. При отсутствии минимальных государственных стандартов, принятых в качестве федерального закона, это может обернуться полным беспределом и волюнтаризмом при формировании бюджетов образования на региональном уровне. Беремся предположить, что образовательные бюджеты будут существенно сокращены.
Справедливости ради стоит отметить, что Программа видит эту опасность. В ней записано, что при необходимости поддержания на всей территории страны минимально гарантированного уровня предоставления приоритетных, социально значимых общественных услуг (образование, здравоохранение и т.д.) из федерального бюджета на эти цели должны выделяться долевые субсидии, частично возмещающие соответствующие расходы бюджетов регионов в пределах подушевых нормативов, отражающих государственные минимальные стандарты – единые требования к качеству и объему услуг, предоставляемых населению за счет бюджетных средств и платежей в государственные внебюджетные фонды.
Наиболее существенные изменения в распределении расходных обязательств между уровнями бюджетной системы предполагаются следующие:
а) передача полномочий по обеспечению финансовыми средствами расходов на социальную защиту населения (включая льготы) на федеральный бюджет при их выплатах (возмещении) в основном из бюджетов субъектов Федерации (непосредственно либо с передачей соответствующих ресурсов в районные бюджеты) в пределах выделяемых на эти цели из федерального бюджета субвенций;
б) передача расходных полномочий по начальному и среднему профессиональному образованию, части высшего образования (за исключением учебных заведений федерального или межрегионального значения) региональным органам власти и управления;
в) завершение перевода финансовых обязательств по профессиональным (ведомственным) льготам, а также учреждениям и организациям, находящимся в ведении федеральных органов власти, в федеральный бюджет (с заменой льгот денежными выплатами и финансированием остающихся льгот через региональные бюджеты при условии полного их обеспечения субвенциями Фонда компенсаций);
г) существенное сокращение расходов региональных и особенно местных бюджетов на субсидирование жилищно-коммунального хозяйства (с увеличением общего уровня его финансирования за счет платежей населения и возможным предоставлением из федерального бюджета целевой финансовой помощи регионам на выплату адресных жилищных пособий малообеспеченным слоям населения).

Налоговые доходы бюджетов
К 2005 году налоговые доходы бюджетов каждого уровня должны в основном формироваться за счет собственных налогов. Поступления по федеральным налогам полностью должны поступать в федеральный бюджет, поступления по региональным налогам – в региональные бюджеты, по местным налогам – в местные бюджеты. Принцип один налог – один бюджет должен быть реализован полностью. Соответственно, налоговое законодательство должно определять не только налоговые полномочия, но и налоговые ресурсы каждого уровня бюджетной системы.
Предложение теоретически правильное, однако сегодня трудно реализуемое. Как показывает практика, 10-15 регионов-доноров обеспечивают существование остальных более чем 70 субъектов Федерации. В рамках одного субъекта ситуация та же: как правило, одно муниципальное образование "кормит" всех остальных, которые выживают только за счет перераспределения доходов.
В Программе этот практически основной вопрос для региональных бюджетов отражен в следующей крайне смягченной трактовке: "...в случае возникновения "вертикальной" несбалансированности соответствующими органами власти по отдельным видам налогов в порядке исключения может вводиться режим налогового трансферта (зачисление определенной части поступлений по данному налогу в нижестоящие бюджеты пропорционально объему поступлений по данной территории и/или численности населения либо делегирование налоговых полномочий)".
В то же время документ подтверждает то, что общая схема разграничения налоговых полномочий между органами власти разных уровней предполагает повышение доли федерального бюджета в налоговых доходах с 55 до примерно 60%, что соответствует тенденциям перераспределения расходных обязательств, определившихся при формировании бюджета 2001 года. Заметим в скобках, что это впрямую противоречит Бюджетному кодексу, в котором закреплено распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы как 50 на 50.
На первом этапе вертикальная сбалансированность, как предполагает Программа, будет в основном обеспечиваться решениями субъектов Федерации (преимущественно формализованными методами), в дальнейшем по мере упорядочения разграничения расходных полномочий будет рассмотрен вопрос о введении единых норм формирования собственных доходов местных бюджетов за счет введения федеральным законодательством налоговых трансфертов в районные и городские бюджеты.

Этапы перехода
Предусматривается поэтапный, различающийся для разных налогов переход к новой системе формирования доходов бюджетов разных уровней. На первом этапе в бюджетном законодательстве 100% поступлений по основным налогам закрепляется либо за федеральным бюджетом, либо за консолидированными бюджетами субъектов Федерации и (или) обеспечивается зачисление определенного налога в бюджет одного уровня (переход от принципа "один налог – три бюджета" к принципу "один налог – один бюджет"); на втором этапе в налоговом законодательстве закрепляется (подтверждается) соответствующий (федеральный, региональный, местный – с разделением на районный и муниципальный) статус этих налогов (принцип "мой доход – мой налог") с налогооблагаемой базой и ставками (максимальной и/или минимальной), как правило, устанавливаемыми Налоговым кодексом; в дальнейшем проводится расширение налоговых полномочий региональных и местных властей по управлению их налогами (принцип "мой налог – мои полномочия") с опережающим принятием мер по предотвращению недобросовестной налоговой конкуренции между регионами. При этом в переходный период может сохраняться расщепление поступлений по отдельным налогам (в том числе – налогу на прибыль и налогу на доходы физических лиц) между уровнями бюджетной системы, однако при этом должны использоваться стабильные и в отношении местных бюджетов устанавливаемые по объективным методикам (либо единые) нормативы.
Обращает на себя внимание то, что доходная база местных (муниципальных) бюджетов, на которых и лежат основные социальные расходы, в частности расходы по образованию, продолжает оставаться крайне скудной. Ее основа – налог на имущество сегодня продолжает оставаться в числе налогов, малозначимых для местных бюджетов.

Финансовая помощь нижестоящим бюджетам
Финансовая помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации будет предоставляться на основе формализованных методик и процедур через 5 фондов:
– Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности на основе внедренной в 1999-2001 гг. Методики);
– Фонд компенсаций (целевые субвенции на выполнение федеральных законов, как правило, по выплате социальных пособий и предоставлению льгот);
– Фонд софинансирования социальных расходов (долевые субсидии для софинансирования социально значимых расходов, в том числе – обусловленные проведением структурных реформ в соответствующих секторах бюджетной сферы);
– Фонд регионального развития (субсидии для финансирования программ и проектов развития общественной инфраструктуры, включая дорожную сеть);
– Фонд реформирования региональных финансов (поддержка на конкурсной основе бюджетных реформ). Одновременно будет упорядочено (формализовано) предоставление финансовой помощи из федерального бюджета ЗАТО и другим местным бюджетам.
Сегодня существующий порядок предоставления помощи формализован Методикой, разработанной и утвержденной Минфином. По мнению Министерства финансов, созданная Методика отвечает принципу распределения трансфертов, то есть проводит учет уровня реальной бюджетной обеспеченности и выравнивание этого уровня. При этом выравнивание уровня обеспеченности 2001 года производилось двояко: 80% шло на распределение трансфертов пропорционально отставанию бюджетной обеспеченности от среднероссийского уровня, 20% – выравнивание до гарантированного минимума, бюджетная обеспеченность всех дотационных регионов повышается до одного и того же уровня максимально возможного при заданном ФФПР (весь объем помощи концентрируется в наименее обеспеченных регионах).
Предлагаемые изменения уменьшат часть средств, которые выделяются регионам безусловно (для выравнивания) за счет средств, которые федеральное правительство выделяет регионам на определенных условиях. В частности, Фонд софинансирования социальных расходов (долевые субсидии для софинансирования социально значимых расходов), в том числе – обусловленные проведением структурных реформ в соответствующих секторах бюджетной сферы. Это должно стимулировать регионы к реструктуризации (сокращению) сети бюджетных учреждений.
В целом реализация программы бюджетного федерализма неизбежно приведет к ужесточнию бюджетной политики на региональном уровне. Она будет вынуждать регионы сокращать бюджетные расходы. Сокращение бюджетных расходов может происходить по следующим направлениям:
– определение на региональном уровне минимальных социальных обязательств ( минимальных социальных стандартов) исходя не из потребностей, а из финансовых возможностей консолидированного областного бюджета;
– увеличение доли оплаты услуг по ЖКХ до 70-80%. Доведение уровня оплаты населением услуг по ЖКХ до 100% в ближайшие 3-4 года.

Учитывая фактически сложившийся уровень и прогнозируемую динамику реальных доходов и расходов населения, являющихся естественным оганичителем темпов роста уровня платежей населения за жилищно-коммунальные услуги, федеральными законом преусматривался перенос срока доведения уровня оплаты населением жилищно-коммунальных услуг до фактических затрат на их оказание с 2003-го на 2008 год. До этого года основная нагрузка по компенсации будет лежать на муниципальных бюджетах. Однако есть основания полагать, что правительство вернется к этому вопросу и пересмотрит сроки перехода на 100%-ную оплату населением услуг ЖКХ, перенеся их на более близкий срок.

– Проведение инвентаризации бюджетных учреждений, перевод части из них с большой долей внебюджетных средств в доходах в коммерческие организации.
– Регионализация ЕТС может привести в ряде регионов к снижению уровня заработной платы занятых в бюджетной сфере, в частности в образовательных учреждениях.
– Переоформление части бюджетных учреждений в бюджетные организации. Эта мера уменьшает нагрузку на областной бюджет. При этом исчезает субсидиарная ответственность учредителя, согласно ГК, учредители – органы управления области ( муниципалитета) не отвечают по долгам бюджетных организаций. Отношения с бюджетом строятся не на основе бюджетного финансирования (по смете), а путем заключения договоров на предоставление социально значимых услуг.
В целом реализация Программы развития бюджетного федерализма и положений, содержащихся в Заявлении Правительства, на наш взгляд, вынудит регионы пересмотреть свои региональные программы развития, делая упор на основных ресурсо- и бюджетосберегающих мероприятиях, привлечении внебюджетных источников для финансирования социальных расходов. В то же время возможности получения федеральных денег для выполнения социальных обязательств будут уменьшены, так как эти федеральные обязательства до сих пор не оформлены законодательно, в частности нет закона о минимальных социальных стандартах.
В то же время необходимо отметить, что рассматриваемая Программа пока является ведомственным документом (разработана Департаментом межбюджетных отношений Министерства финансов РФ). Очевидно, что она не учитывает в полной мере интересов не только субъектов Федерации и муниципальных образований, но и отраслевых ведомств. Более того, ряд положений программы напрямую противоречит существующему законодательству, в первую очередь Бюджетному кодексу, о существовании которого в Программе даже не упоминается.
Настораживает то, что Программа представлена как документ правительства, обсуждение которой предполагается вести на заседании некоторой трехсторонней комиссии (созданной Минфином). Вместе с тем Программа определяет крайне важные вопросы финансового обеспечения региональных бюджетов. Такие вопросы, согласно Бюджетному кодексу, должны определяться законами, то есть должны обсуждаться не комиссиями, а Думой согласно существующей процедуре. Остается только удивляться тому, что и субъекты Федерации, и Дума не замечают того, что через Программу вводится практически новое бюджетное устройство, которое существенным образом изменит финансовые основы региональных и местных бюджетов.