Владимир БАЦЫН

«Вертикаль власти» в многомерном
образовательном пространстве

Рассуждения о необходимости восстановления «вертикали власти» в системе российского образования не стихают ни на день. Одним хотелось бы вернуться в «золотой век» недавнего прошлого, когда «штаб отрасли» был организатором и вдохновителем всех побед отечественного образования. Другие горюют не столько по поводу непроходимости управленческих сигналов сверху вниз и снизу вверх вследствие разрушения иерархической субординации уровней компетенции, сколько из-за несамодостаточности этих уровней компетенции в решении задач, предписанных им действующим законодательством. Третьи скромно мечтают об утверждении хотя бы примерных, а лучше – сразу типовых положений о структурах и штатах (а желательно – и о функционале) органов управления образованием муниципального и регионального уровней, чтобы ни губернатор, ни глава городской или районной администрации не могли покушаться на «святое». Так или иначе, но все единогласны в неудовлетворенности существующим положением дел.

Органы управления образованием и закон

Действительно, за почти десятилетний период развития системы отечественного образования в условиях новой российской государственности произошло становление государственных органов управления образованием субъектов Российской Федерации и органов управления образованием муниципальных образований в составе субъектов Российской Федерации в качестве принципиально новых по способу своей организации институций. В советское время этот вопрос регулировался приказом министра просвещения СССР «Об утверждении типовых штатов районных и городских (городов, не имеющих районного деления) отделов (управлений) народного образования исполкомов районных, городских Советов народных депутатов. Этот документ жестко определял номенклатуру должностей и порядок исчисления количества инспекторов по отдельным направлениям деятельности, включая должности секретаря, уборщиков служебных помещений, истопника, кочегара и водителя.
Правовое поле, в котором ныне осуществляется этот процесс, задано п. 6 ст. 29 Закона Российской Федерации «Об образовании» в редакции Федерального закона от 13 января 1996 года № 12-ФЗ, согласно которому «формирование государственных органов управления образованием и руководство ими относится к ведению субъекта Российской Федерации, а также ст. 8, 14, и 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающей, что структуры органов местного самоуправления определяются населением самостоятельно, а порядок их формирования, компетенция, вопросы организации и деятельности определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Вследствие этого каждый субъект Российской Федерации (89) и каждое муниципальное образование (около 4 тысяч) сформировали такой орган (органы) управления образованием, который представлялся им наиболее соответствующим целям и задачам функционирования и развития этой сферы на данной территории. За истекшее время многие региональные органы управления образованием неоднократно меняли свое наименование и структуру в связи с подобными изменениями, происходившими с федеральными органами управления образованием. Кроме того, в ряде территорий, законодательство которых в той или иной степени отходило от общефедерального, происходила также своеобразная деформация муниципальных органов управления образованием. В результате на сегодняшний день только в 69 субъектах Российской Федерации имеется единый орган управления образованием, в 15 – 2 органа, в 5 – 3 органа управления образованием по уровням образовательных программ (причем в 15 регионах выделены самостоятельные органы управления начального профессионального образования, в 11 – самостоятельные органы управления образованием, курирующие вопросы среднего и высшего профессионального образования и науки). Этим обстоятельством объясняется факт наличия 115 региональных органов управления образованием в 89 субъектах Российской Федерации. Безусловно, органы исполнительной власти самостоятельно решают вопрос целесообразности сохранения двух или трех органов управления образованием; очевидно, однако, что их множественность объективно усиливает проблему координации их деятельности в субъекте Федерации и взаимодействия с ними федерального министерства.
Дополнительная сложность возникает и на муниципальном уровне: в больших городах, как известно, существует районное деление и районные отделы образования в таком случае образуются еще один – субмуниципальный – орган управления.

Разделение полномочий

Существенно различие и в «статусах» региональных органов управления образованием. Все республики (21) в составе Российской Федерации» имеют министерства. Однако министерства имеют и ряд других субъектов Федерации: 1 – в краях,
5 – в областях; 22 субъекта Российской Федерации имеют органы управления образованием в статусе департаментов, 9 – в статусе главных управлений, 31 – управлений, 25 – в статусе комитетов.
В настоящее время региональные органы управления образованием оказываются в противоречивой ситуации. С одной стороны, они являются проводниками федеральной образовательной политики и в этом качестве могут трактоваться как субфедеральные органы государственной исполнительной власти. Но в то же время они выступают как представители интересов субъектов Российской Федерации, что создает неразрешенное до конца внутреннее противоречие в части разделения компетенции, полномочий.
Особого внимания заслуживает сама общеобразовательная школа, становящаяся в настоящее время основной единицей развития образовательного пространства России. Фактически перед нами уже не просто образовательное учреждение, реализующее «спущенную» ему строго регламентированную образовательную и воспитательную программу, а «точка роста» собственной культурно-образовательной и социальной политики по отношению к социуму, дети которого посещают эту школу. Речь идет о практическом утверждении в России принципа субсидиарности, предполагающего реальное участие муниципальной школы в делах местного сообщества и местного сообщества в делах школы. Это означает, что школа в известной степени сама становится органом управления, беря на себя ряд функций, прежде ей совершенно несвойственных. На этом уровне система образования самым непосредственным образом соприкасается с социумом и с необходимостью начинает решать задачи, вытекающие не только из собственно образовательной проблематики, но и из интересов населения данной территории – особенно если эта территория многонациональна, поликультурна и т.д.

Пути совершенствования

Наличие столь пестрой, стихийно сложившейся полиморфной структуры придает современной системе управления образованием в Российской Федерации ряд черт, требующих специального осмысления с точки зрения государственных целей и задач образования и эффективности их достижения. Требуется всесторонний анализ, который, ни в коем случае не ущемляя законных прав государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, показал бы руководителям всех ветвей власти сильные и слабые стороны сложившейся ситуации и стимулировал бы их к принятию решений по возможному совершенствованию системы управления образовательной сферы.
Анализ реального положения дел показывает, что действующие системы регионального и муниципального управления не выполняют (либо слабо выполняют) ряд важных функций, необходимых для обеспечения эффективности управления образованием. К ним относятся функции среднесрочного и долгосрочного прогнозирования, создания и ведения банков инноваций (и не только педагогических, но и управленческих, технических, экономических), комплексного анализа состояния и тенденций изменений в региональной и муниципальной образовательных системах, выработки стратегии развития региональной и муниципальной образовательных систем, организации и управления качеством деятельности институтов поддержки инновационных процессов.
Сложившиеся к настоящему времени организационные структуры регионального и муниципального управления по своему типу по-прежнему остаются преимущественно линейно-функциональными. Структурирование в них осуществляется по двум признакам: по образовательным сферам и по обеспечивающим процессам. Так, например, отделы общего и дошкольного образования, развития профессионального образования выделяются по первому признаку, а отделы материально-технической базы и строительства, бюджетного планирования и финансирования – по второму.
Другой важный недостаток существующих организационных структур их недостаточная гибкость. В современных условиях для успешной реализации функций управления развитием часто крайне необходимо создавать временные органы управления, которые прекращают свою деятельность после решения возникшей нестандартной задачи. В рамках этих временных образований могут собираться специалисты из разных функциональных подразделений, что позволяет снизить межфункциональные барьеры и значительно облегчает установление новых горизонтальных связей.
Два первых недостатка влекут за собой третий: решение задач управления развитием в действующих структурах оказывается излишне централизованным. Это ведет к перегрузке верхнего уровня руководства решением вопросов, которые могли бы решаться на более низких уровнях.
Однако даже если рассмотреть наиболее отлаженные организационные структуры управления региональным и муниципальным образованием, созданные под управление процессами функционирования (а не развития), то и в них можно выделить целый ряд недостатков. К наиболее существенным из них относятся:
1. Низкая целенаправленность управления вследствие отсутствия прогнозирования «шагов развития», диагностичности целей, что делает целеобразование нечетким, не дающим педагогическим работникам ясных ориентиров. Управление оказывается, таким образом, лишенным обратной связи, особенно в том, что касается воспитательных процессов.
2. Второй недостаток механизмов управления функционированием связан с тем, что по своему устройству это механизмы реактивного управления, обеспечивающие выработку реакций (решений) только при изменении состояния контролируемых параметров выше допустимого уровня. Иначе говоря, это механизмы с запаздывающей реакцией.
3. Третий недостаток действующих механизмов управления функционированием – малая эффективность контроля исполнения решений. Контроль осуществляется по традиционной схеме, и в его сферу попадают в основном лишь наиболее важные решения. Нередко за кадром остается вопрос – достигнута ли цель, решена ли проблема, послужившая основанием для принятия управленческого решения.
4. Четвертый недостаток этих механизмов – упомянутая выше неотлаженность процедур горизонтальной координации связей между подразделениями.
5. Пятый часто встречающийся недостаток состоит в исторически сложившейся практике включения в структуру органа управления образованием подразделений с неуправленческими функциями, чаще всего методическими.

Главное – постановка реальных целей
В целом можно сказать, что механизмы регионального управления развитием сегодня находятся еще в начальной стадии формирования и отладки, хотя отдельные «узлы» представлены и апробированы в реальной практике. Сложности в их становлении обусловлены прежде всего тем, что зачастую на решение задач управления современными процессами переносятся схемы, наработанные в прошлом опыте в рамках решения задач управления процессами функционирования, а сними и все их недостатки. Постановка конкретных и реалистичных целей – одно из наиболее слабых мест в действующих системах управления. В связи с этим особую актуальность приобретает задача разработки методов прогнозирования, анализа, создания программ развития и управления их реализацией, а также резкое улучшение профессиональной подготовки управленческих кадров.
В течение двух последних лет основополагающим (как в стратегическом, так и в тактическом отношении) документом, определяющим развитие всей отечественной системы образования, является Федеральная программа развития образования. Известно, какую роль играет соответствующее подразделение Минобразования России. Логично было бы ожидать наличие подобных подразделений в органах управления образованием субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Однако в абсолютном большинстве случаев региональные и муниципальные программы развития образования до сих пор не стали главным предметом их управленческой деятельности. Этим, по-видимому, объясняется крайне слабая «состыковка» и преемственность направлений и содержания деятельности органов управления образованием всех трех уровней.
Между тем именно Федеральная программа развития образования и сопряженные с нею региональные и муниципальные аналогичные программы моги бы стать реальной содержательной и политической (в отношении государственной и региональной образовательной политики) основой неадминистративного восстановления вертикали управления.
Проблемы взаимодействия программ развития образования (ПРО) всех уровней (от федерального до муниципального и институционального) приобретают на современном этапе особое значение. Дело в том, что каждая ПРО, с одной стороны, является самоценной и самодостаточной программой, если рассматривать ее с точки зрения того фрагмента образовательного пространства, относительно которого она составлена, а с другой – своеобразным фрагментом ФПРО, поскольку вся Федерация состоит в конечном счете из регионов и муниципальных образований. В этой своеобразной «матрешке» стиль управления не может быть иерархичным, линейным. Он будет эффективным только в том случае, если все программы будут строиться и реализовываться на принципах партнерского сотрудничества: школьно-муниципального, муниципально-регионального, регионально-федерального.

Многомерность российского образовательного пространства, его территориально-географические, социально-экономические, этнокультурные, демографические и другие характеристики не допускают принятия универсальных структур и штатных расписаний органов управления, годных к использованию в любых, даже формально однотипных случаях. В настоящее время на первый план выступает задача дать оптимальный перечень функций органов управления образованием различной компетенции по всей «управленческой вертикали», предложить убедительную типологию образовательных подсистем, существующих в нашем образовательном пространстве, и построить адекватные им модели управления. А уж образуют ли они «стройную вертикаль», то это, как говаривал товарищ Сухов в «Белом солнце пустыни», – вряд ли.