ЗАКОН – НЕ ЗАКОН?

Когда-то поэт-шестидесятник Е. Евтушенко интуитивно уловил общую формулу жизни в России: «Поэт в России больше чем поэт!». Нетрудно проверить всеобщность этой формулы, подставляя на место слова «поэт» любое иное ценностно нагруженное слово – «счастье», «жизнь», «здоровье», «герой», «любовь», «деньги», «закон» и т.д. Как нетрудно также, заменив «больше» на «меньше», со всей очевидностью убедиться в том, что математически формула выглядит так: «Х в России не равен Х». Поэтому с точки зрения метафизики отечественной культуры нас не должно удивлять, что и Закон «Об образовании» в России вообще-то не является законом.

С другой стороны, достаточно вспомнить чеховское – и неизбывное в нашей действительности – и при царях, и при генсеках, и при президентах: «Как вас судить – по закону или по справедливости?» – чтобы убедиться в том, что речь идет не о метафизике, а о самой что ни на есть реальной жизни.
Закон «Об образовании» существует почти десять лет. За это время едва ли наберется два десятка случаев его правоприменения судами всех инстанций по всей России. Но нет такого образовательного учреждения в нашей стране, где бы закон полностью и всесторонне не нарушался на каждом шагу. Вместо ОБЖ преподается НВП; обучение проходит по стандартам, которые не утверждены ГД; учащиеся принуждаются к труду и политической активности; насаждается вполне определенная идеология; инновационное движение и всякая самодеятельность в образовательных учреждениях сведены на нет; о самоуправлении давно и прочно забыли; система распределения компетенций и ответственности между уровнями управления образовательной сферой не заработала; основная масса школ не вышла на самофинансирование и – тем более – не стала юридическим лицом. Все компенсационные выплаты за неиспользованные образовательные услуги находятся там же, где и ваучеры. А главное – школа как полноправная сторона правоотношений, ученик, семья как субъект образовательного права существуют только на страницах Закона, и более нигде!
Но сетовать на очередное посрамление рационалистов и законников в нашем Отечестве – занятие хоть и традиционное, но не слишком продуктивное. Вместо этого хорошо бы провести строгий и точный анализ причин и обстоятельств, по которым крайне важный и нужный Закон «Об образовании» так и не заработал ни в обществе, ни в отрасли.
Если вспомнить, кем, когда и с какой целью создавался Закон «Об образовании» в 1991 – начале
1992-го, многое станет гораздо яснее в его дальнейшей судьбе. Закон создавался демократически и либерально ориентированными интеллигентными управленцами-учеными позднесоветского образовательного ведомства, людьми в то время не статусными, с выраженными чертами прогрессистско-просвещенческого мировоззрения, то есть типичными «романтиками перестройки». Они отлично представляли себе «идеальную школу», причем образцы этой идеальной школы искали, будучи настоящими романтиками, как в нашем собственном дореволюционном прошлом, так и в иных «высокоразвитых и свободных» странах; как подобает прогрессистам, четко видели, насколько советская школа архаична и не удовлетворяет «современным требованиям»; как подобает интеллигентам, были озабочены, как бы жить «не по лжи», как бы сразу сделать «у нас» лучше, чем «у них», и как бы отделаться от «гнета тоталитарного бюрократического государства». Авторы Закона, как подобает ученым – сторонникам рационализма и просвещения, считали, что кардинально изменить реальность можно с помощью «добрых, разумных законов и переобучения кадров», и, как подобает либеральным чиновникам-управленцам, думали, что можно все сделать «сверху», путем разумных реформ.
Закон создавался не просто романтиками, он создавался в удивительную пору надежд на «бархатную» демократическую революцию. Казалось, что перед Россией, обществом в целом и каждым человеком открываются светлые перспективы, что в прошлом остались вечная отсталость, бедность, злобная зависть к Западу... Интеллигенция верила в грядущий, не омраченный жестокостью, общечеловеческий демократический рай, основанный на идеях «царства разума». Поэтому первый указ Президента суверенной России – о школе и учителях, а первый постсоветский закон – «Об образовании».
От «идеализма» создателей, от специфики времени «бархатной революции» совершенно наивная, но такая желанная цель закона – с помощью системы образования одним правовым актом, вокруг которого наконец-то удалось получить общественное согласие всех народных депутатов Верховного Совета – от радикальных патриотов-коммунистов до крайних демолибералов-западников, – разом построить и развитое гражданское общество, и гуманное правовое государство.
Собственно, этим перечислением характеристик обстоятельств разработки и принятия Закона уже вполне объясняется его нереалистичность и неисполнимость.
Однако важнее отметить обстоятельства, которые обеспечили Закону заслуженную славу «тарана», разрушившего окаменевшую систему советской школы и расчистившего площадку для быстрого роста новой системы образования, которая формировалась во многом стихийно. К этим обстоятельствам отнесем нестатусность и внесистемность (по отношению к тогдашней АПН) авторов Закона, вышедших из ВНИКа «Школа», его революционный настрой, его тесную связь, причем не только идейную, но и чисто личностную, так сказать «кружковую», с «новаторами» – первыми «авторами» инновационных школ.
Сегодняшняя реальность в образовании определяется выросшей на месте советской системы народного просвещения новой школой. Школа эта научилась жить без помощи государства. Она идеологически, по крайней мере, признает ценность вариативности, ориентации на личность ученика, академической свободы. Но учительству в этой школе живется трудно. Оно платит за академическую свободу полным «производственным» бесправием, которое возникает как раз из правовой неопределенности, из того общепризнанного факта, что Закон «Об образовании» ныне не работает.
Плюс, конечно, сопротивление на всех уровнях как идейных противников Закона, так и тихих саботажников его по самым разным основаниям – от элементарного непонимания и лени до бюрократической солидарности и инстинкта самосохранения. Сопротивление это, надо сказать, все усиливалось по мере ослабления инерции демократической революции.
Первые успешные шаги против Закона были предприняты еще в 1994 году, когда были де-факто заморожены компенсационные выплаты за неполученные образовательные услуги, «бюрократически упорядочены» способы получения образовательными учреждениями статуса гимназий и лицеев, создан совершенно непрозрачный и недемократический чиновничий механизм аттестаций, началась массированная кампания против перехода школ на самофинансирование в основном путем запугивания их директоров. Тогда же, в 1994 году, противникам Закона удалась стратегически важная операция: был поднят вопрос об отдельном регулировании деятельности негосударственных образовательных учреждений. Тем самым чиновники смогли поставить под сомнение равенство перед Законом «Об образовании» школ всех форм учредительства, вернуть де-факто госстатус муниципальным школам, то есть ударить по самому главному в Законе – по имманентно присущей ему идеологии «отделения школы от государства».
В 1995–1996 гг. Закон отредактировали, естественно, в сторону дальнейшего его «огосударствления». Уже законодательно отменили компенсационные выплаты, убрали новеллу о подушевом нормативе финансирования, лишили негосударственные школы бюджетного финансирования, изменили формулу «общественно-государственный» на «государственно-общественный», наконец, запретили приватизацию учреждений образования. Но при этих явно антилиберальных изменениях не была затронута ни одна статья Закона, имеющая характер демократической декларации. Покушаться на демократическую лексику в 1996 казалось еще преждевременным.
С этого времени начинается «бюрократический реванш». Основная масса школ стала легкой добычей образовательной бюрократии, наступило тяжелое время экономического и политического унижения системы образования. Самостоятельность сохранили только немногие сильные высокобюджетные частные образовательные учреждения и государственные статусные инновационные площадки.
Дефолт и «розовое правительство Е. Примакова» в 1998 году лишило самостоятельности и эти последние заповедники, где действовал Закон «Об образовании». С этого времени жизнь «по Закону» в сфере образования закончилась и началась жизнь строго по А. П. Чехову, т. е. «по справедливости». Естественно, что носителями этой «справедливости» выступило отраслевое чиновничество. Апофеозом всевластия ведомственной бюрократии послужило январское совещание работников образования 2000 года. По замыслу его инициаторов, это номенклатурное собрание должно было «симметрично» закрыть эпоху, открытую в декабре 1988 года Всесоюзным съездом учителей. Принятые на совещании Доктрина и Концепция имели ярко выраженный государственнический акцент. Школа триумфально возвращалась в ранг госучреждения, и тем самым Закон «Об образовании» обессмысливался, ибо, если закон регулирует отношения государства с его учреждением, – это не закон, а ведомственная инструкция. Между тем в Законе почти нет статей инструктивных, в нем присутствуют как раз либо статьи рамочно-юридического, либо идеологического характера, – и это, кстати, казалось его огромным плюсом по сравнению с советским законодательством об образовании, где действительно регламентировалась самим государством для собственных его нужд деятельность государственного же ведомства. Закон «Об образовании» и в редакции 1992, и в редакции 1996 года был в этом смысле совершенно другим.
С другой стороны, если закон регулирует отношения государства с неким сообществом (школой как образовательным микросоциумом), то где мы сейчас, после четырех лет беспощадного бюрократического реванша, найдем такую школу?
Значит, Закон не может работать не только потому, что он «слишком либеральный», или «слишком идеологический», или недостаточно ориентирован на «прямое правоприменение», но прежде всего потому, что за последние 5 лет исчез сам предмет отношений, которые должен был регулировать закон, а скорее всего этого предмета и не было: он «привиделся» иедеалистам-разработчикам. Предмет этот – «потребитель образования», сторона, противолежащая государству.
Но история не повторяется. Современное российское государство не может ни экономически, ни идеологически «огосударствить школы», как бы этого ни хотелось разного рода реакционерам. Значит, оно объективно сегодня нуждается в законодательстве об образовании, а отнюдь не в подробных ведомственных инструкциях. И признаки этого подхода государство ясно продемонстрировало, не придав ни Доктрине, ни Концепции силы закона. Оно, в полном соответствии с логикой бонапартизма, уравновесило декларативный, но имеющий формально силу Закон «Об образовании» ведомственными документами всякого рода, бесчисленными подзаконными актами, включая упомянутые Доктрину и Концепцию, не имеющими юридической силы за пределами ведомства, но зато исполняемыми вследствие прямой подчиненности и «производственной дисциплины». В результате Закон постоянно нарушается, подзаконные акты множатся, а в образовавшейся «неправовой нише» господствует, с одной стороны, чиновничий произвол, с другой – всевластная «политическая воля» государства. И каждый работник образовательной сферы от министра до воспитателя детского сада буквально находится «вне закона» и может в любой момент оказаться в том или ином качестве перед прокурором.
Но что же делать? На каких принципах сформулировать программу в области законодательства об образовании с точки зрения «правой политики», опираясь на только что проведенный анализ?
1. Следует исходить из приоритетной для правых идеи самостоятельности гражданского общества в диалоге его с государством. Общеизвестно, что важнейший институт гражданского общества, к тому же имеющий серьезные культурно-исторические корни в нашем Отечестве, – местное самоуправление. А полноценный муниципий немыслим без собственной налоговой базы, опирающейся на благосостояние граждан, их деловую активность, которая оживает только тогда, когда обыватель становится потомственным гражданином, когда он и его дети стремятся жить на малой родине. Поэтому важнейшие структурообразующие элементы местного самоуправления или, если угодно, земства – Школа, Церковь, Больница, Мировой Суд, Муниципальная Полиция. Ни в коем случае нельзя допускать их огосударствления.
Закон «Об образовании» – один из немногих законодательных актов, который создает юридические рамки для институций гражданского общества, полагая школу одной из таких институций. Поэтому Закон «Об образовании» необходимо сохранить как своего рода «образовательную Конституцию», придать ему статус конституционного акта, с тем чтобы поправки в него можно было вносить только конституционным большинством.
2. Сосредоточиться на юридическом обеспечении образования, независимого от государства и соответственно зависимого от персон или социума. При этом надо понимать, что ситуация осложняется тем, что эти персоны и социум пока не особенно компетентны в тех потребностях и услугах, по отношению к которым они должны выступать в качестве независимых «заказчиков» и «экспертов». Эта-то некомпетентность, зачастую, впрочем, преувеличенная, и заставляла последовательно и «либералов» во главе с Э. Д. Днепровым, и «государственников» во главе с Е. Строевым, и чуть позже сторонников «социального государства» во главе с Е. Бабух столь много внимания уделять госконтролю за качеством этих услуг. Отсюда появились в Законе «Об образовании» «стандарты», которые до сих пор висят мертвым грузом на всех образовательных реформах и с которыми никто из уже многократно сменивших друг друга министров не знает, что делать. Отсюда же всяческие попытки уже на уровне подзаконных актов расписать механизмы лицензирования, аттестации и аккредитации.
Речь, следовательно, должна идти в предлагаемых нами законопроектах не о заранее фиксированных в правовых актах признаках качества образовательных услуг (как показал уже десятилетний опыт это сделать попросту нельзя), но о правовых (раз и навсегда определенных, процедурных) механизмах социального взаимодействия и договорного согласования позиций (партнерства) четырех главных участников образования:
– заказчика образовательной услуги, носителя образовательной потребности (инвестора и потребителя);
– непосредственного исполнителя услуги (педагогического работника);
– организатора предоставления услуги (образовательного менеджера, работодателя);
– гаранта корректности достигнутых компромиссов (государства и независимой общественности).
Именно этот процедурный ход не был всерьез задействован ни в первой (либеральной), ни во второй (государственнической) редакции Закона «Об образовании».
3. Представляется чрезвычайно важным разработать юридическую процедуру общественно-государственного формирования законодательной базы образования как на федеральном, так и на региональном, а также муниципальном уровнях. Это должен быть рамочный закон, который бы определил:
– субъектов образовательной инициативы в сфере образования;
– субъектов экспертизы законодательных инициатив;
– схему взаимодействия, распределения компетенций и ответственности субъектов законотворчества на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;
– частоту обращения пленарных заседаний ГД, органов представительной власти в регионах и муниципальных территориях к вопросам законодательства об образовании;
– порядок формирования и периодичность «образовательных ассамблей» от всероссийской до муниципальной, где следовало бы намечать перспективы национальной политики в сфере образования.
4. Необходимо как можно быстрее принять рамочный Закон «О государственном образовательном стандарте на 10 лет», с тем чтобы наконец закрыть эту позорную страницу постсоветской истории образовательного ведомства. Закон, будучи юридическим актом, конечно, не станет касаться содержания образования, так как невозможно получить юридически корректное определение терминов «знать» и «уметь».
Но он призван будет определить ряд нормативов, которые и составят Российский Образовательный Стандарт. Эти нормативы просты – нормы освещенности, параметры мебели в классах, фиксированный минимальный бюджет ученика определенного возраста, максимальная наполняемость классов, уровень образования учителей, половозрастной состав учительства и т. п. Можно включить в Стандарт и некоторые строго технологические показатели обученности – такие, как скорость чтения, письма, математических действий или максимальное количество ошибок на определенное число знаков. Другими словами, образовательный стандарт должен быть, как и любой другой юридический акт, регулирующим гуманитарные отношения – рамочным и процедурным. Но ни в коем случае не предписывающим. Только тогда отношения, им регулируемые, будут, как и положено гуманитарным объектам, вариативными и – в заранее очерченных юридических рамках – свободными.
5. Наконец, правые политики не были бы самими собой, если бы не стремились положить конец бюрократическому своеволию. В этой связи насущнейшей задачей представляется принятие двух законов: «О придании школам статуса юридического лица» и «О независимой экспертизе в сфере образования и аттестации учащихся, педагогических работников и образовательных учреждений».