УЧИТЕЛЕЙ БУДУТ СОКРАЩАТЬ?

Увеличение заработной платы при сохранении прежних механизмов загоняет отрасль в тупик

Общеизвестно, что в структуре расходов на образование самая значительная статья расходов – оплата труда. Оплата труда с начислениями составляет 45% по образовательным учреждениям федерального бюджета, 45-50% – в дошкольных учреждениях и до 50-60% в общеобразовательных школах, находящихся на муниципальных бюджетах. Но это было вчера. Повышение заработной платы в 1,8 раза в 2002 году приведет к существенному увеличению доли заработной платы в структуре расходов.

Так, в расходах федерального бюджета заработная плата с начислениями по бюджетным проектировкам будет составлять уже 50% (38475,8 млн. руб. против 21781 млн. руб. в 2001 году). Еще больше увеличится доля заработной платы в расходах на образование региональных бюджетов. По заявлению нижегородского губернатора, если повышать зарплату бюджетникам, то без учета федеральных компенсаций на это повышение 72% бюджета области уйдет на заработную плату. Федеральные компенсации мало изменят эту ситуацию. Они добавляют в среднем 10% к бюджетам области и не покрывают и половины необходимых дополнительных средств. Выход ему видится в том, чтобы области признать себя банкротом, введя внешнее управление со стороны Минфина. Ценой потери самостоятельности можно получить дополнительные средства из федерального центра и выполнить постановление о повышении заработной платы в бюджетной сфере. И это мнение губернатора Нижегородской области. Каково же положение в других, менее благополучных регионах?
Анализ региональных образовательных бюджетов последних лет показывает, что так как финансирование осуществлялось в основном по защищенным статьям бюджета, то наметился существенный перекос в расходах в сторону заработной платы. Грубо говоря, ни на что другое просто не выделялись средства. В то же время доля заработной платы в доперестроечную эпоху составляла не более 40-45%, коммунальные платежи – 10-13%, остальное – инвентарь, оборудование и т.д.
За 11 месяцев 2001 года доля заработной платы с начислениями в расходах консолидированных региональных бюджетов составила 54,5%. А в расходах муниципальных бюджетов дошла аж до 58%. Это по итогам 11 месяцев, без учета повышения заработной платы, которая началась уже в декабре.
Увеличение заработной платы приведет к тому, что заработная плата будет составлять 65-80% расходов, соответственно доля всех прочих расходов сократится. По ряду областей в отличие от Нижегородской области зарплата бюджетников способна «съесть» более 90% бюджетов. Благо ли это для образования?
У нас уже был период, когда заработная плата с начислениями была практически единственно финансируемой статьей. Это было до 1998 года, когда расходная часть бюджета на всех уровнях формировалась без учета доходов бюджета, по потребности. Существовавшая система финансирования исходя из потребностей, заявленных как министерствами и ведомствами (федеральный бюджет), так и бюджетополучателями, находящихся на региональных бюджетах, привела к тому, что бюджеты как федерального, так и регионального уровня формировались с большим дефицитом, отсутствие источников покрытия которого приводило к накоплению задолженности, в том числе и по заработной плате.

С 1998 г. ситуация начала меняться. В соответствии с требованиями Бюджетного послания президента был осуществлен переход к планированию расходов не на основании заявленных потребностей, а исходя из реальных возможностей бюджета. Но тогда оплата коммунальных услуг осуществлялась в основном взаимозачетами, что не требовало «живых» денег, что облегчало ситуацию.
С осени 2000 года началось массированное погашение задолженности РАО ЕЭС, причем уже требовались «живые деньги». Плюс к этому текущие платежи стали осуществляться полностью, что привело к уменьшению доли заработной платы в расходах. Доля оплаты коммунальных услуг в расходах соответственно увеличилась, приблизившись к 17-22% бюджетных расходов на образование.
Тем не менее на 1.01.2000 только по муниципальным бюджетам общий объем дебиторской задолженности по оплате коммунальных услуг составлял 0,7 млрд. руб., кроме того, просроченной задолженности по коммунальным платежам было 3,2 млрд. руб. То есть общий объем задолженности по коммунальным платежам равнялся 4 млрд. руб., из которых порядка 1,2 млрд. руб. можно отнести на долги образовательных учреждений.
Кредиторская задолженность по оплате труда на ту же дату составляла 1,4 млрд. руб., в том числе 0,7 млрд. – работникам учреждений образования.
Сегодня ситуация иная. Жесткая линия, проводимая монополистами-поставщиками тепла и электроэнергии, не позволит не оплачивать коммунальные расходы или оплачивать суррогатами – это ушло в прошлое. Следовательно, этот резерв для повышения заработной платы отсутствует. Что же осталось? Остались «прочие расходы», то есть расходы, которые не поддаются жесткому нормированию, не являются защищенными, но без которых нормальное функционирование образовательных учреждений невозможно. А значит, не будет нового оборудования, мебели, инвентаря и т.д., которые и так уже не обновлялись около 10 лет.
Что будет еще? Будет желание финансовых органов всю образовавшуюся в бюджете учреждения экономию забрать и централизовать. Кроме того, будут сняты все региональные надбавки и доплаты, которые вводили хоть какую-то дифференциацию в оплате труда. И, конечно же, будет объявлен «крестовый поход» на внебюджетные средства бюджетных учреждений. Их будут забирать не только в соответствии с нормами Бюджетного кодекса, но и «по совести», а то «на всех не хватает, а вы жируете».
Заботит ли эта ситуация федеральные власти? Да заботит. В декабре прошлого года появляется Указ Президента «О неотложных мерах по улучшению финансирования муниципальных образовательных учреждений основного общего образования». Если муниципалитетам средств не хватает на выплату заработной платы, региональные бюджеты должны им предоставить субвенции. А где возьмут средства субъекты Федерации? Видимо, все там же – у федерального бюджета.
Такое впечатление, что образование все больше и больше загоняется в угол. Учреждения образования не только лишают стимулов к зарабатыванию средств, но и к саморазвитию. Про принципы «хозяйственного механизма» в образовании можно окончательно забыть.
Это нездорово, когда в эпоху компьютеров и новых информационных технологий бюджет образовательного учреждения на 85% будет состоять из заработной платы с начислениями и на 15% из коммунальных платежей. Такого быть не должно, это тупик. Но если нет возможности увеличить заработную плату, адекватно увеличив другие статьи расходов, то надо искать другие выходы. Например, переходить от урочной системы к лекционной, увеличивая долю самостоятельной работы учащихся, увеличивать наполняемость классов и т. д.
Что делают в таких условиях компании и корпорации, которые хотят выжить? Компания «Форд», например, столкнувшись с финансовыми трудностями, в начале этого года объявила о сокращении числа занятых на 35 тыс. человек. Финансовый рынок моментально отреагировал повышением котировок акций компании, так как сокращение занятых в данном случае – «хорошая новость» для рынка, свидетельствующая об оздоровлении компании. Можно повышать заработную плату, сокращая число занятых, и тем самым не увеличивая общего фонда оплаты труда.
В свое время Министерством образования были выпущены рекомендации по формированию норматива финансирования образовательных учреждений. В них были в качестве базовых заложены пропорции между фондом заработной платы и прочими расходами по видам и типам образовательных учреждений. И это разумно, так как в противном случае образовательный процесс либо не возможен, либо превращается в профанацию. Раздувая фонд заработной платы, не вводя никаких качественных изменений, таких, как контрактная система с правом руководителя принимать и увольнять работника по своему усмотрению, устанавливать ему оклад, невзирая на рамки ЕТС, мы загоняем образование в тупик, делаем систему все более затратной, не заботясь об отдаче.
И это проблема не только заработной платы, но и коммунальных расходов. Существующая система планирования объемов расхода тепла, электроэнергии и водопотребления (как натуральных, так и стоимостных), выделения финансовых средств, контроля за потреблением средств, выделяемых на коммунальные услуги, предполагает участие в этом процессе бюджетополучателя и поставщика услуги. Потребитель – учреждение отсутствует. При этом и та и другая стороны заинтересованы в изменении объемов ресурсов и средств только в одном направлении – в сторону увеличения: чем больше будет бюджетная заявка на финансирование коммунальных услуг, тем больше средств окажется в распоряжении бюджетополучателя. С другой стороны, поставщики также не заинтересованы в уменьшении потребления бюджетными учреждениями тепла и воды, так как контроль за объемом и качеством предоставляемых услуг со стороны этой категории потребителей минимален. Единственным ограничением в данном случае являются финансовые возможности бюджета оплачивать коммунальные расходы. Отсутствие приборов учета у потребителя – бюджетного учреждения делает невозможным проверку реальности выставляемых счетов по теплу и водопотреблению. И здесь затратность системы возрастает.
Наметившаяся за последние годы тенденция решения проблем образования административным путем (ограничение прав образовательного учреждения бюджетным кодексом, передача учреждений с муниципального на региональный уровень) приводит, с одной стороны, к увеличению государственного контроля, но, с другой, лишает возможности подключения к поиску решения низшего звена – самих учреждений, их руководителей, а также потребителей образовательных услуг – населения, общественности, на наш взгляд, представляет собой тупиковое направление. У государства, как показывает практика, пока еще слишком мало средств и сил для обеспечения конституционных прав граждан на общее полное образование. Для решения этой задачи оно нуждается в поддержке, союзниках. Но меры, принимаемые государством, все больше и больше лишают его этих союзников, превращая их в пассивных наблюдателей. Есть опасность, что число желающих лишиться всех прав и согласных ввести «внешних управляющих» в обмен на избавление от финансовых проблем будет множиться. Под их знамена встанут не только руководители большинства муниципалитетов, на которых давно накинули «финансовую удавку», но и губернаторы, не говоря уже о директорах образовательных учреждений.