Неизвестный указ

29 декабря президент В. Путин подписал свой первый Указ об образовании.

Этот указ может перевернуть ситуацию в финансировании школы, создать мощный президентский контроль над образовательными деньгами и сохранить одно из главных достижений демократизации образования – муниципальный характер управления школьной системы.
Однако две недели после подписания указа показали, что на этот раз воля президента осталась не замеченной ни чиновниками, ни региональными властями, которых он напрямую касается.
С образовательными указами это обычная история: саботаж бюрократии при поддержке местной власти уже привел к тотальному неисполнению двух постановлений высшей государственной власти – Указа № 1 президента
Б. Ельцина, посвященного образованию, с указанием размеров заработной платы учителей и общего объема финансирования образования, и почти полному игнорированию самого Закона "Об образовании", который, по разным оценкам, не выполняется на 60-80%. Наверное, это самый невыполняемый закон в Российской Федерации. У школы до сих пор нет юридического лица, нет бюджета образовательного учреждения (очень важная деталь, мы к ней еще вернемся, комментируя новый указ). В стране до сих пор нет финансового норматива образования, нет даже независимой системы оценки качества образования, а характер управления системой образования, который по закону должен носить государственно-общественный характер, остается предельно узковедомственным. Даже решение о переходе на 12-летку попытались принять кремлевским совещанием работников образования, и, конечно, из этого ничего не вышло.
Выполнение законодательства об образовании, во-первых, никому невыгодно, а во-вторых, невозможно. Как вы понимаете, уважаемый читатель, оба этих обстоятельства создают вокруг любого нового решения высшей государственной власти относительно образования ажиотаж – и среди бюрократии ("А что это снова придумали на нашу голову?"), и среди образовательного сообщества ("А вдруг что-то сдвинется с мертвой точки?").
Вначале – почему невозможно?
По признанию одного из самых квалифицированных специалистов в области экономики социальной сферы, первого заместителя министра образования Григория Балыхина, которое он сделал на парламентских слушаниях 11 декабря, юридическая основа образования не является частью налогового законодательства. То есть фактически экономики образования как регулятора образовательной деятельности вообще быть не может. Никаких налоговых маневров для стимулирования поступления средств в образование совершать нельзя.
Поэтому и отношение к экономике образования и у власти, и у предпринимательства – как к бюджетно-затратному злу. А все законодательные акты, которые это бюджетно-затратное зло пытаются узаконить, конечно, встречают массовое сопротивление и подвергаются откровенному саботажу.
Почему выполнение образовательного законодательства невыгодно самой власти?
Потому что сегодня школа финансируется в подавляющем числе регионов (дотационных) путем трансфертов. Трансферты – это деньги федерального бюджета, которые выделяются из специального фонда выравнивания различий между регионами. Есть такой фонд, который редко упоминается при обсуждении экономических проблем, а на самом деле играет ключевую роль в финансовых отношениях центрального правительства и региональной власти.
Регион и правительство проходят четыре стадии трансфертного романа: составление заявки в регионе, утверждение заявки в Министерстве финансов, получение средств региональной администрацией и трата трансфертных денег этой же администрацией.
Относительно образования существует негласное правило: при составлении трансфертной заявки нужды образования непомерно раздуваются (зарплата учителям, учебники, ремонт школ, оборудование, детское питание, летний отдых детей, повышение квалификации учителей, а теперь еще и компьютеры, и все, что с ними связано …) – сумма получается весьма значительная. Доля образования как минимум – четверть всей трансфертной заявки, а по отдельным регионам достигает и половины, а то и больше.
Поэтому, когда в регионах составляются трансфертные заявки, система образования представлена во всей полноте своих потребностей.
Далее начинаются переговоры с правительством относительно утверждения региональной трансфертной заявки. Вот здесь и кроются мотив и главная причина нежелания создать легитимную систему отношений в экономике образования. Потому что для правительства процесс утверждения или неутверждения трансфертной заявки региона – это механизм давления на региональные администрации по самым разным, иногда очень далеким от финансово-хозяйственной деятельности проблемам.
Поскольку никаких законодательно утвержденных нормативов нет или они игнорируются, то деньги в регион могут пойти в любом, зависящем от отношения правительства к региону объеме.
А почему же губернаторы так терпимы к этому порядку вещей? Почему, например, на заседании Государственного совета 29 августа они все как один не потребовали немедленного наведения порядка, прозрачности и легитимности, не приняли, а точнее, не порекомендовали принять нормативные акты по предельной упорядоченности расчета хотя бы образовательной части трансфертной заявки региона, чтобы избавиться от волюнтаризма и субъективности правительственных чиновников? А вместо этого долго и смешно обсуждали "вредные советы" Г.Остера и сосредоточились на ленинской мечте "поднять учителя на такую высоту, на какой он никогда не стоял в буржуазном обществе" в новой, профсоюзно-собесовской интерпретации. Вместо эффективной экономики образования – повышение статуса учителя за те же деньги, но с учетом инфляции (я имею в виду частично состоявшееся повышение заработной платы в декабре – январе).
Но, как ни парадоксально, губернаторам очень выгодна такая система утверждения трансфертных заявок – путем взаимных договоренностей.
Потому что, после того как деньги придут в регион, наступит четвертая, самая важная и интересная часть – расходование средств. И вот тут оказывается, что региональные администрации могут тратить полученные деньги по своему усмотрению. То есть, грубо говоря, не в строгом соответствии со своей же собственной заявкой. Мало ли что могло случиться за время движения трансферта: мост обрушился, паводок, урожай большой или, наоборот, неурожай, что почти одно и то же в нашей стране, или просто юбилей области, выборы, фестиваль, спортивное мероприятие, да мало ли что! Деньги всегда нужны!
А поскольку порядок согласования общей суммы трансферта был построен на негласных договоренностях и это устраивало обе стороны – и правительство, и региональную власть, то и траты будут происходить в рамках этих негласных договоренностей. Как часть пакетного соглашения.
Поэтому идея целевых субвенций, которая предлагалась для оздоровления экономики образования, чтобы деньги из центра в регион шли исключительно для образования, конечно, была утоплена в профсоюзно-собесовском "повышении статуса учителя", а о переносе выплаты зарплаты учителей на федеральный уровень и речи не может быть: представляете, какой объем средств уйдет из-под контроля регионов?!
Была вымучена идея передать финансирование школ на региональный уровень, похоронив финансово-несостоятельную муниципализацию образования и запустив губернаторскую щуку прямо в образовательный пруд, чтобы ей вольготнее было, значится, питаться.
Идея настолько шита белыми нитками интересов региональной власти, что на это никто не пошел.
Что же оставалось президенту?
24 декабря в своем телеобщении с народом он упомянул о мягком указе относительно образования. Интрига достигла своей высшей точки.
В. Путин мог отменить муниципальный характер школы, ввести своим указом норматив, перенести все-таки финансирование зарплаты на федеральный уровень или отделаться общими указаниями о том, чтобы "усилить и углубить" внимание к образованию.
И были проекты указа, в которых так или иначе все эти варианты были прописаны.
Что же выбрал президент?
Приведем наиболее важные, с нашей точки зрения, части текста Указа В.Путина от 29 декабря 2001 года, который называется "О неотложных мерах по улучшению финансирования муниципальных общеобразовательных учреждений основного общего образования".
Прежде всего – обращение к региональным властям:
"1. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации в случае недостаточности средств в бюджетах муниципальных общеобразовательных учреждений основного общего образования принять меры, направленные на выделение муниципальным образованиям субвенций на финансирование соответствующих образовательных учреждений, в первую очередь на выплату заработной платы учителям и иным работникам указанных учреждений".
Прежде всего: президент обязывает анализировать недостаточность средств не вообще в бюджете региона или муниципии, а "в бюджетах муниципальных общеобразовательных учреждений основного общего образования принять...". Это прямое исполнение Закона РФ "Об образовании". Наконец-то к школе власть относится как к юридическому лицу, имеющему – по крайней мере по закону – свой бюджет, а не только смету расходов. Затем выделение "муниципальным образованиям субвенций на финансирование соответствующих образовательных учреждений, в первую очередь на выплату заработной платы учителям и иным работникам указанных учреждений".
Если уж невозможно выделять субвенции на федеральном уровне, то президент "мягко" советует губернаторам заменить безликие трансферты в муниципалитеты субвенциями. Казалось бы, эта мера направлена на строгость по отношению к муниципиям. На самом деле это двойной удар. И регионы выделят средства целево – и здесь можно будет сравнить с трансфертной заявкой соответствие запрашиваемых и расходуемых средств, и муниципалитеты пусть тратят строго на образование... А контроль?
«2. Полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах обеспечить контроль за исполнением настоящего Указа и целевым расходованием выделяемых в соответствии с пунктом 1 настоящего Указа бюджетных средств».
Это означает, что президентская ветвь власти вошла в муниципальный уровень управления страной. Через образование.
И конечно, Министерство образования будет готовить свои предложения по поводу того, как теперь изменить саму систему финансирования.
«3. Правительству Российской Федерации до 1 июля 2002 г. представить предложения по изменению порядка финансирования государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений основного общего образования».
…Пока ни в регионах, ни в правительстве, ни в аппаратах полномочных представителей президента в округах никаких движений по поводу нового указа президента нет. Правда, в Приволжском федеральном округе новый заместитель полномочного представителя Сергея Кириенко, бывший заместитель председателя Комитета Госдумы по образованию и науке, Любовь Глебова уже подготовила план реализации Указа президента от 29 декабря. Согласно этому плану, полномочный представитель президента начнет активно участвовать во всех 4-х этапах формирования образовательного бюджета в регионах. Вначале будут проверять, соответствует ли трансфертная заявка дефициту бюджетов образовательных учреждений, затем – согласование выделения трансфертов и контроль за их тратой.
Если такая же активность президентских представителей начнется и в других округах, образовательная политика России вступит в новый этап своего развития.
Оставаясь муниципальной, школа станет еще и президентской.
Впрочем, пока неизвестно, как план г-жи Глебовой оценивают 15 губернаторов и президентов регионов, входящих в Приволжский федеральный округ. Так что уже в ближайшее время мы сможем убедиться, насколько президент решил всерьез войти в образование.

Александр АДАМСКИЙ