ЭКОНОМИКА ОБРАЗОВАНИЯ

Наталья ТИПЕНКО

ЗАРАБОТНАЯ ПЛАТА КАК МЕРИЛО УСПЕХОВ
РЕФОРМ В ОБРАЗОВАНИИ

Рассматриваемый в Думе проект федерального бюджета назван бюджетом социальной направленности. Он предполагает повышение заработной платы работникам бюджетной сферы. Но опять, как и в прошлом году, речь идет в первую очередь о тех работниках, которые финансируются из федерального бюджета. Для остальных повышение финансирования зависит от того, будут ли выделены из федерального бюджета дополнительные средства регионам на повышение заработной платы или нет.

 

 

Повышение зарплаты в бюджетных отраслях – мера крайне необходимая. Но даже увеличение ее в 1,8 раза, как предполагается в 2002 году, не решит проблем, слишком серьезное отставание в заработной плате уже допущено. За последние годы ее доля от зарплаты в промышленности снизилась с 65% до 39%. Из отраслей народного хозяйства средняя заработная плата ниже, чем в образовании на сегодня только в сельском хозяйстве (см. табл. 1).
То, что заработная плата в отрасли упала так низко по сравнению с другими отраслями, является косвенным свидетельством того, что никаких рыночных преобразований в отрасли нет. Степень “рыночности” той или иной отрасли довольно безошибочно можно определить именно по росту заработной платы. Конечно, образование – сфера бюджетная, но ведь и в нем было позволено развиваться рыночным отношениям. В этом смысле показательно здравоохранение, в котором на протяжении многих лет зарплата была ниже, чем в образовании. Сегодня образование спустилось на предпоследнюю ступеньку, хуже только в сельском хозяйстве, где, кстати, еще меньше “рынка”.
Для кардинального улучшения ситуации в образовании необходимо повысить заработную плату в несколько раз. Причем в первую очередь это должно касаться общего среднего образования, а следовательно, расходы должны лечь на муниципальные (региональные) бюджеты. Сегодня заработная плата едва доходит до уровня прожиточного минимума (см. табл. 2).
Сможет ли отрасль развиваться в ближайшие годы, когда в нее практически закрыт приток новых кадров – молодых, свежих сил? Никакие реформы не могут быть осуществлены до тех пор, пока не будет решена проблема кадров.
В материалах Госсовета этому вопросу уделяется внимание, однако цели типа “повышение в ближайший период минимальной тарифной ставки педагогических работников до уровня не ниже прожиточного минимума...” не оставляют надежды на скорое улучшение ситуации с финансовым обеспечением педагогов. В планах – доведение к 2004 году средней заработной платы учителя до уровня средней по промышленности. Достаточно взглянуть на график, чтобы понять, что это будет нескоро. Верхняя кривая (средняя по промышленности) уже круто пошла вверх, и с усилением экономического роста, который нам предрекают, разрыв сокращать будет все труднее (см. график 3).
В документе, естественно, не упоминается о тех механизмах, которые приведут к такому увеличению заработной платы. Между тем такие механизмы, как нам представляется, есть.
За последние годы образовательная отрасль не предложила ничего для того, чтобы повысить эффективность образовательной системы. Определение индикаторов эффекта от вложений в образование затруднено. Это связано в первую очередь с большими “внешними эффектами” образования. Вместе с тем отрасль за годы перестройки, несмотря на скудное финансирование, увеличила число занятых. Причем по некоторым регионам рост численности занятых составил 20-25%. Этот феномен связан, по-видимому, с тем, что в условиях резкого спада экономической активности на местах бюджетные учреждения даже при задержках выплат заработной платы оставались единственной возможностью получать стабильную (пусть и крайне низкую) заработную плату. Увеличение занятых и снижение числа детей, связанное с демографическими процессами, привели к снижению коэффициента числа учащихся на одного преподавателя до 11-12 человек на учителя. Это один из самых низких показателей в странах, входящих в ОЕСD.
Начавшаяся реформа бюджетных отношений, проводимая по линии Министерства финансов, пытается со своей стороны выявить нерациональное расходование средств. Во многих регионах уже поднимается вопрос об обоснованности расчетов фондов оплаты труда. Идет выяснение обоснованности нормативов в этой области (количество часов, детей в классе и т.д.). Завышение числа занятых в отрасли становится все более очевидным. При переходе на выделение финансов на подушевой основе и при введении казначейского исполнения бюджета лишние ставки будут просто изыматься.
Отрасль опять оказалась не готовой к подобным действиям. А жаль. Сокращение числа занятых при условии неснижения финансирования могло бы решить проблему с низким уровнем заработной платы в отрасли. Такое сокращение можно было бы обосновать борьбой за повышение эффективности, а следовательно, добиваться того, чтобы “сэкономленные” средства оставались в отрасли. Сокращение числа занятых по ряду регионов процентов на 20-30% – с учетом демографического фактора – могло бы пройти безболезненно.
Но существующие сегодня механизмы формирования бюджетов не позволяют ни учреждениям образования, ни региональным управлениям образования сохранить неизменным фонд заработной платы при сокращении числа занятых, а высвобожденные средства направлять на рост зарплат работающим.
На уровне региона решить такой вопрос сложно. Заработная плата в компетенции федерального уровня власти. Именно отсюда могло бы прозвучать предложение: мы снижаем численность, но экономия остается в отрасли, не изымается, а направляется на доплаты и надбавки работающим. Письмо Минфина в регионы могло бы подкрепить эту инициативу. Плюс к тому необходимо узаконить контракт вместо ЕТС. Без радикальных изменений в системе оплаты труда в образовании, без перехода на контрактную систему образование не сможет повысить свою эффективность, не сможет произойти никакой модернизации.
Более того, анализ показывает, что в образовании в последние годы увеличивается доля АУП и вспомогательного персонала при уменьшении доли педагогического персонала. Это также крайне негативная тенденция. Сегодня идет усиленное старение кадров, по ряду учреждений средний возраст педагогов – предпенсионный. Но регионы самостоятельно не могут изменить эту ситуацию, так как она в большой степени в компетенции федерального законодательства.
Для конструирования системы, которая не стремилась бы расширяться, увеличивая расходы на свое содержание (как в случае с фондом оплаты труда), а была бы заинтересована в росте эффективности, необходимо выполнение двух главных условий:
1. Ответственность за предоставление образовательной услуги, права по определению ее объема, стоимости этой услуги и финансовые источники для обеспечения этой услуги должны быть сосредоточены на одном уровне.
2. Финансовые источники для обеспечения услуги должны максимально основываться на собственных доходах бюджета (а не на трансфертах или субвенциях) и носить долговременный характер.
Любая экономия бюджетных средств от более рационального их расходования должна оставаться в бюджете. Экономящий должен иметь возможность эту экономию использовать по своему усмотрению (в пределах разумного). В противном случае бюджетная система, и система образования в частности, будет становиться все более и более затратной, что, впрочем, мы уже имели совсем недавно, при развитом социализме.