Главная страница «Первого сентября»Главная страница журнала «Управление школой»Содержание №23/2001

Архив

ЭКОНОМИКА ОБРАЗОВАНИЯ

Наталья ТИПЕНКО,
Институт проблем инвести рования

БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ
И ТРАНСФЕРТНАЯ ПОЛИТИКА

Мы уже писали о том, что в правительстве обсуждается программа развития бюджетного федерализма. Рассмотрим некоторые из вопросов, связанных с бюджетным федерализмом и его проблемами.

Российский федерализм начал развиваться с 1992 года. За это время пройден путь, на который другие страны с федеративным устройством затрачивали десятки лет. Характеризуя российский бюджетный федерализм, многие западные аналитики отмечают, что развитие бюджетно-налоговых и экономических отношений между органами власти различных уровней осуществлялось в направлении быстрой и "хаотической децентрализации". В условиях действия сильных центробежных сил децентрализация бюджетно-налоговой системы происходила в виде "волн" соглашений о долевом разделе налоговых поступлений, которые сопровождаются делегированием регионам все большего круга полномочий по финансированию расходов, особенно социальных.
Вопрос децентрализации непростой не только для нас, но и для любой страны с федеративным устройством. В материалах международных организаций, анализирующих процессы децентрализации и бюджетного федерализма в разных странах, подчеркивается, что децентрализация позволяет привести оказываемые государством услуги ( главным образом социальные) в соответствие со спросом и предпочтениями населения, заставляет власть более чутко реагировать на мнение граждан – избирателей. Однако она же таит в себе опасность потери макроэкономической стабильности, увеличения межрегионального неравенства. Вместе с тем степень такой децентрализации выбирается каждой страной самостоятельно.
Стремительность, с которой произошли эти изменения в России, привела к ряду негативных последствий:

  • отсутствие четкого разграничения расходных полномочий между уровнями власти и управления как на уровне федерация – субфедерация, так и на уровне субфедерация – муниципалитеты;

  • трансферты, осуществляемые из федерального бюджета, не в полной мере выполняют возложенные на них функции;

  • проблемы взаимоотношений субфедеральных и местных бюджетов не решены.

Уменьшение роли федеральной власти в финансировании общественных товаров и услуг произошло при увеличении роли субфедеральных и муниципальных уровней. Если в 1992 году доля расходов региональных и местных бюджетов в общей сумме бюджетных расходов составляла порядка 24%, то в 1998 году она приблизилась к 50%. Такое соотношение расходных полномочий между федеральным уровнем и уровнем субфедеральным ( 50 на 50) считается оптимальным в ряде стран с федеративным устройством, например в Канаде и Мексике.
Строгих правил, которые позволяли бы однозначно ответить на вопрос о том, за каким уровнем бюджетной системы следует закрепить те или иные полномочия в каждом конкретном случае и в каждой стране, не существует. Но общий принцип здесь таков: поскольку местные власти находятся ближе к налогоплательщику, чем федеральные, эффективность предоставления бюджетных услуг, как правило, удается повысить, передавая исполнение услуг на нижний уровень бюджетной системы. Более высоким уровням власти следует поручать исполнение бюджетных обязанностей по тем услугам, эффект от которых распространяется на ряд нижестоящих территорий и на государство в целом, а также в случае достижения эффекта масштаба.
Расходы, осуществляемые в целях достижения социальной справедливости или выравнивания (перераспределения) доходов населения, должны быть обязанностью федерального правительства. Однако перераспределительная политика субфедеральных властей может привести к нежелательным последствиям. Кроме того, удельный вес лиц, нуждающихся в социальной защите, в общей численности населения, как правило, тем выше, чем меньше возможности данного региона выделять средства на социальную защиту.
Примерное равенство в национальных жизненных стандартах и равный доступ к общественным благам – цель, записанная в конституциях многих федеративных государств. Достижение этого для ряда государств достаточно сложно. Бюджетный трансферт в этом случае – средство не только выравнивающее, но и цементирующее федерацию.
Однако в последние годы распространение стала получать точка зрения, что трансферт не только средство выравнивания, но в большей степени средство стимулирования экономического роста, в том числе и субфедерального уровня.
В западных работах, посвященных бюджетному федерализму, трансферты – это финансовые перечисления, которые должны выравнивать условия в различных регионах, делать одинаковыми "условия чистой финансовой выгоды" для граждан (net Fiscal benefits). Однако "выравнивание" в западных федерациях имеет значение не только и не столько для установления некоторой социальной справедливости, но для эффективного функционирования экономики страны.
Граждане, принимая решение о том, где они будут жить, сравнивают территории по тому, какие налоги они будут платить и какие социальные блага они будут получать на данной территории. При больших различиях происходит миграция населения из менее привлекательных регионов в более привлекательные. Одновременно с этим учитываются общие внешние условия (состояние окружающей среды, уровень загрязнений и т.п.). Поэтому федеральные трансферты территориям должны примерно выравнять условия жизни для недопущения нежелательной с государственной точки зрения миграции.
Цель трансфертов – создание равных условий. Однако если в одной из провинций (штатов) снижают уровень налогов, то для поддержания уровня бюджетных расходов федеральное правительство вынуждено увеличивать отчисления в эту провинцию (за счет налогоплательщиков с других территорий). Так как провинции тратят трансферты по своему усмотрению и по-разному, с точки зрения федерального правительства правильнее и эффективнее переводить трансферты с определенными условиями (ограничениями на изменения по местным налогам, например) или же переводить трансферты гражданам непосредственно (персонифицированные трансферты).
Таким образом, фактически трансферты в западных странах в первую очередь способствуют более эффективному экономическому развитию федерации в целом. Федеральная власть реализует это и через выравнивание с целью ограничения нежелательной миграции, и через ограничения по снижению местных налогов и сборов в качестве условий предоставления трансфертов.
До недавнего времени в трансфертной политике, проводимой в России, доминировал подход, что трансферт – это прежде всего способ выравнивания. В России шли по пути развития трансфертов выравнивания, что предполагало среднестрановые бюджетные показатели в качестве нормативных и безусловность при выделении средств (нецелевые трансферты). Однако именно такие перечисления самые дорогие, так как "размазывают" средства по регионам без создания механизма обязательности финансирования определенных расходов. При жестких финансовых ограничениях бюджета такое выделение средств – непростительное расточительство. Положение усугублялось низкой исполнительской дисциплиной на местах.
В правительственной программе предлагается новый подход к трансфертам, более распространенный в странах с бюджетным федерализмом, федеральные трансферты не только средство выравнивания, но и способ стимулирования проведения определенной региональной политики.

Рейтинг@Mail.ru