ПРОГНОЗ

МОДЕРНИЗАЦИЯ БЕЗ РЕФОРМЫ

Александр АДАМСКИЙ

Потеря темпа – смена курса?

После заявления М. Касьянова о корректировке состава правительства в каждой сфере начались обсуждения перспектив.
“Корректировка” правительства – это возможная смена руководства отрасли. Как правило, такая смена влечет за собой не только изменение правил бюрократического управления, но и смену направлений финансовых потоков, смену приоритетов ведомственной политики. Так или иначе, такая смена может коснуться каждого работника отрасли. А в нашем случае – и каждого гражданина.
Поэтому чем ближе конец мая, тем активнее обсуждают эксперты и аналитики последствия возможных перестановок и назначений. Оказалось, что помимо интереса к персонам, могущим занять кресло министра в той или иной отрасли, такой анализ дает возможность представить себе различные варианты направлений развития событий в отрасли.
И становится не таким уж важным, кто именно станет (или останется) во главе ведомства, но каковы вообще перспективы перемен. Есть ли они? Какого типа решение – и на каких основаниях – может быть принято в русле “корректировки” курса? Чем вообще может быть обусловлена эта “корректировка”?
Например, в образовании...

Вариант № 1
Политическое решение

Наша газета уже не раз писала о том, что в рамках демилитаризации кабинета министров решение о кадровых изменениях в правительстве может быть принято на основе принципа политического руководства ведомствами. И хотя очевидно, что назвать штатским нынешнего министра обороны С. Иванова можно лишь условно, сама по себе тенденция замены внутриведомственных выдвиженцев на политических представителей президента – так же очевидна, как и очевидна бесперспективность реформы отдельных отраслей, если во главе их стоят “специалисты” (на самом деле – представители правящей бюрократии), представляющие интересы той или иной части отраслевой корпорации. Будь то транспорт, сельское хозяйство или образование.
Кроме того, предложение представителю (движению) или даже лидеру какой-либо политической партии возглавить, например, министерство образования, является безусловно знаковым и проявляет намерение президента действовать в социальной сфере в том ли ином направлении. Что имеется в виду?
Понятно, что лидеры – первые лица крупных партий – на пост министра образования не согласятся (по старой советской привычке считая школу чем-то второстепенным), но своих видных представителей делегировать могут.
Если, например, президент сделает такое предложение Г. Зюганову, это будет означать скорее всего, что социальная политика в России в ближайшее время станет более социалистической, доминировать будут принципы государственного патернализма. Для правительства это будет большим осложнением, потому что министр-коммунист (скорее всего им может стать председатель Комитета по образованию и науке
И. Мельников) мгновенно займет сильную позицию в кабинете и станет набирать очки систематическими предложениями по увеличению финансирования системы образования.
При этом определенные направления модернизации будут свернуты в одночасье: единый экзамен, ГИФО, переход в статус организации, возможно – 12-летка. И будет пересмотрена концепция экономики образования в сторону еще большей централизации. Скорее всего государственное регулирование в области образования станет усиливаться, как и централизация управления системой.
Вполне возможно, что президент сделает противоположный ход: сделает такое предложение Борису Немцову, лидеру Союза правых сил, или Григорию Явлинскому, лидеру «Яблока». И в том и в другом случае это будет означать, что высшее руководство государства приняло решение о либеральном развитии системы образования. Самой сильной фигурой при таком повороте событий может оказаться Ирина Хакамада, наиболее активная в последнее время на поле образовательной политики представительница либералов, сделавшая ряд заявлений, показывающих ее заинтересованность в развитии этой сферы.
В любом случае приход либерально-консервативного политика в руководство ведомством внесет самые сильные изменения в образовательную политику. Прежде всего – в экономике образования. Довольно быстро появится и будет активно продвигаться пакет законопроектов по нормативному финансированию и, с другой стороны, будет продвинута идея рамочных стандартов и переход на федеральное обеспечение заработной платы учителям.
При этом, если представитель левого политического спектра, возможно, будет усиливать государственный контроль за содержанием учебных предметов и инспекционный контроль их освоения, то политики либерально-консервативного толка скорее всего будут усиливать роль школ и местного сообщества в регулировании качества образования.
Общим для левого и либерально-консервативного политика на посту министра образования станет остановка перехода на 12-летку, если судить об этом по их общей позиции на парламентских слушаниях, посвященных 12-летке.
Другие варианты политического решения президента по отношению к системе образования маловероятны. Конечно, в порядке бреда можно предположить появление «соколов Жириновского» на Люсиновской или на Чистых прудах, но такое экзотическое решение будет слишком дурным знаком – чур меня, чур ...
А что касается политического центра, то там нет яркого политика, способного выполнить роль знаковой фигуры – представителя президента. Разве что Евгений Максимович Примаков захочет обогатить свою биографию службой на посту министра образования... Никого другого, кто хотя бы как-то проявлял свой интерес к образованию, там нет. Да и ясной политической платформы относительно этого направления в центре политического спектра до сих пор не заявлено.
А жаль: центристская политическая позиция по отношению к системе образования для президента и для общества была бы, возможно, наиболее привлекательной.
... Насколько велика вероятность принятия политического решения относительно образовательного ведомства?
Видимого интереса к этой идее во время встречи с депутатами фракции СПС президент не проявил. С другой стороны, в Госсовете создана рабочая группа по реформе образования, заявлено, что ее задачей является создание общего плана реформы, – это означает, что наработки правительства Госсовет (президент?) считает недостаточными.
...И все же большинство экспертов сходятся на том, что назначение политического деятеля в ведомство образования – маловероятно, по крайней мере в ближайшее время.

Вариант № 2
Прагматическое решение

Государство никак не может определить роль, которую, с его точки зрения, может занимать система образования в стратегии развития России. Теория человеческого капитала на местах легко превращается в систему подготовки кадров для производства и региональных нужд. А бесконечные, но маленькие вливания средств в систему образования – при крайне неэффективной схеме прохождения финансовых потоков – оказываются безрезультатными. Единая тарифная сетка мертвым грузом лежит на социальной сфере и не дает никакой возможности маневрировать с зарплатой учителей и врачей порознь, а окончательно дискредитировавшая себя система трансфертов сводит на “нет” собственно идею повышения уровня финансирования образования из центра.
При этом формальная принадлежность школ к муниципалитетам и фактическая неспособность подавляющего большинства местных органов самоуправления содержать школы создает тупиковую и двусмысленную ситуацию с точки зрения права. Субсидиарная ответственность оказывается невозможной, вопросы собственности запутаны окончательно. В одних территориях учредителем школ являются органы управления образованием, в других – комитеты по имуществу ...
Всем очевидно, что нужна радикальная прочистка финансовых потоков и наведение порядка в базовых нормах права. Тем более что сама система начисления заработной платы работникам образования безнадежно устарела, а контрактная система юридически невозможна. То есть устройство системы образования таково, что перемены в ней просто невозможны. А конфликт интересов главных игроков внутри ведомства не позволяет провести радикальные изменения в самом устройстве. Такие изменения может провести только тот, кто не входит ни в одну из конфликтующих групп и имеет мандат доверия высших органов власти.
Кто может претендовать на такую позицию?
Если использовать тот же метод анализа, что и при разборе первого варианта, то есть обсуждать не кандидатуры, а институты, могущие делегировать своих представителей для решения задачи, то вариантов не много.
Первый – представитель центра
Г. Грефа. Стратегия модернизации образования в русле общей стратегии модернизации государства по Грефу. Очевидным представителем в таком случае может быть Я. Кузьминов, идеолог и разработчик стратегии модернизации системы образования. Но, судя по тому, что такое развитие событий уже давно могло произойти и не произошло, – по каким-то причинам такой ход представляется маловероятным.
Другие варианты прагматического решения – делегирование в образовательное ведомство кого-то из региональных лидеров. Прецеденты есть. Последний – правда, по весьма специфической причине – назначение Е. Наздратенко на пост министра с должности губернатора Приморского края. Среди губернаторов есть политики, глубоко разбирающиеся в проблематике образования, а знание реальной ситуации с прохождением финансовых потоков из центра в регионы сможет помочь им выполнить задачу по прочистке денежных маршрутов.
Такие губернаторы – это, например, В. Кресс из Томска, а также набирающий политический вес С. Катанандов из Карелии.
С нашей точки зрения, наиболее эффективным, но, к сожалению, маловероятным был бы выбор “прагматического” кандидата из бизнеса.
Для модернизации управления системой образования необходим свежий, незашоренный взгляд менеджера, привыкшего иметь дело с четкими параметрами эффективности. А выбор содержания образования и развитие качества образования – с этим педагогическое сообщество справится само, были бы условия. Вот условия образовательной деятельности – главная задача. А также ориентиры образовательной политики, которые тоже можно разрабатывать силами общественных образовательных институтов, которых, кстати говоря, пока нет.
Назвать кого-то из представителей крупного бизнеса в качестве кандидата на пост руководителя нашего ведомства мы не можем – нет никаких данных.
...Прагматический вариант принятия решения по “корректировке” руководства ведомства, с точки зрения экспертов, более вероятен, чем политический. Но камнем преткновения здесь может стать нежелание самих кандидатов идти на должность руководителя несчастного и запущенного ведомства. И кадры из окружения Грефа, и губернаторы, нынешние или бывшие, и тем более крупные бизнесмены просто не захотят рисковать своей репутацией.

Вариант № 3
Внутриведомственные перестановки

Традиционным и самым неэффективным способом “корректировки” может стать внутриведомственная рокировка.
Движение «замов», или привлечение кого-то из региональных начальников управлений образования, или назначение очередного ректора, или пересаживание руководителя академической структуры в кресло министра – все эти перемещения выглядят весьма вероятными и ожидаемыми, но никакого результата, по мнению большинства экспертов, с которыми мы обсуждали эту тему, не принесут.
Можно сколько угодно тасовать внутриведомственную колоду, менять одного ректора на другого – в любом случае это будет победа одной группы внутриведомственных интересов над другой. Сейчас очевидна победа интересов высшей школы над школой, ведомственной бюрократии – над инновационным движением в образовании. Региональные интересы выражены слабо, а начальное профессиональное образование вообще в загоне. Зато сильно лоббируется интерес академической педагогической науки, основного подрядчика в разработке концепции и содержания образования при переходе на 12-летку. Изменение этого соотношения в принципе ничего не меняет – корпоративная логика управления системой сохранится.
...Поэтому, хотя внутриведомственные передвижки и выглядят наиболее привычными, смысла в них нет никакого. Весьма вероятны и абсолютно неэффективны.

Вариант № 4
Без перемен

“Корректировка” правительства может и не коснуться образовательного ведомства.
Судя по всему, это наиболее вероятно. С формальной точки зрения, работа в ведомстве ведется немалая. Есть чем отчитаться, и особых катаклизмов не происходит.
Сигналы, которые доходят до президента по каналам аппарата правительства и из регионов, – позитивные для нынешнего руководства ведомством.
К тому же особых политических претензий к системе нет.
Как выразился один из весьма осведомленных экспертов: “Снимать министра образования никто не собирается”.
Некоторое беспокойство вызывает создание группы в Госсовете, но, судя по активным контактам руководства ведомства и карельского руководителя, возглавляющего группу, эта точка напряжения может оказаться не такой уж и опасной.
Конфликты с ректорским корпусом сняты, отношения с думским комитетом – налажены, связи с регионами – отработаны, аппарат – работает... Что еще нужно?
Тактика перемен выбрана довольно грамотно: модернизация без реформы. Днище корабля требует очистки, но курс и, главное, сам корабль менять никто не собирается.
А любые изменения в руководстве – потеря темпа. А значит, как учил классик, смена курса?
Нет, скорее всего корректировка правительства нашего ведомства не коснется, ближайшие месяцы будем плыть дальше в том же направлении – модернизация без реформы.
Следующий акт развития ситуации – уже осенью, когда станет известным результат эксперимента по единому экзамену и начнется широкомасштабный эксперимент по содержанию образования.
Но и тогда особых поводов для тревоги не будет – работа ведется, все идет по плану: модернизация движется, к тому же без реформ.
Что еще нужно?