Лившиц В.Б.,
секретарь ЦК профсоюза работников образования

Четыре аспекта экономики образования

Развитие отрасли – в приоритетном финансировании

Cегодня, наверное, все уже поняли, что именно состояние экономики определяет в целом состояние системы образования.

Задача экономики – обеспечить максимальный эффект (и количественный, и качественный) на единицу затрат. Но есть и другая задача – определить и обеспечить тот минимальный объем затрат, при котором система могла бы эффективно функционировать, поскольку есть те пороговые значения, ниже которых объем и качество продукции начинают резко падать. Скупой платит дважды, и только богатые могут позволить себе покупать дешевые вещи.

Так вот, у нас очень богатая страна, поскольку суть государственной политики до сих пор состояла в том, чтобы купить стране очень дешевое образование. Ничем другим нельзя объяснить приводимую ниже динамику показателей финансирования системы образования (см. диаграмму 1).

Диаграмма1. Индексы показателей финансирования образования (Источник: Госкомстат РФ)

Как говорится, «нам подешевле да пожирнее». Это как в известной истории, в которой цыган лошадь приучал не есть. Совсем было приучил, да она, бедная, сдохла, не успев привыкнуть.

Первое, что необходимо сделать, это обеспечить системе общего образования приоритетное финансирование в объемах не ниже 6 процентов от ВВП.

Но это не так просто. Вопрос не только в наличии средств и политической воли руководства страны. Надо ведь помнить, что система общего образования финансируется муниципальным уровнем власти.

Кроме уже упомянутых двух условий, необходимо третье: внести изменения в межбюджетные отношения. При сегодняшней практике нецелевого дотирования нижестоящих бюджетов, отсутствии законодательной ответственности за невыполнение установленных показателей в финансировании образования, отсутствии самих этих показателей (стандартов, нормативов), да еще учитывая правовой нигилизм даже по отношению к выполнению таких явных обязательств, как заработная плата, даже неспециалисту понятно, что, если не будет изменен существующий порядок, центр не сможет в приоритетном порядке обеспечить обусловленные показатели финансирования.

Для этого необходимо:

• приоритетное финансирование образования строить на основе целевых субвенций центра субъектам Федерации. Это финансирование должно рассчитываться на основе утвержденных центром федеральных нормативов и образовательных стандартов;

• субъекты Федерации должны или напрямую финансировать учреждения образования, или в установленном законом порядке передать органам местного самоуправления государственные полномочия в области образования, в том числе выделить и законодательно закрепить необходимые финансовые и материальные ресурсы, т.е. опять же перейти на целевой характер финансирования образовательной сферы в соответствии с региональными нормативами и стандартами.

Перечисленные меры являются механизмами установки приоритетности, ее гарантом. Ну и, конечно, общий объем финансирования должен быть выше порогового значения, ниже которого не только развития, но и стабилизации системы не будет.

Когда мы заслуженно гордимся успехами российской школы советского периода в подготовке научно-технической элиты, поколения знаменитых «шестидесятников», мы имеем в виду уровень подготовки школы пятидесятых годов. Так вот, с экономической точки зрения этот период российской школы интересен тем, что именно тогда средняя зарплата учителя была выше средней в промышленности. Да, известно, что от уровня оплаты качество творческого труда (а труд учителя – творческий) не вырастет. Но, во-первых, уровень оплаты труда влияет на кадровый потенциал, а во-вторых, такой уровень оплаты труда, как сейчас, когда он ниже прожиточного минимума, убьет любое творческое отношение к труду, не говоря уже об освоении новых методик и обновлении содержания учебного процесса. То, что учителя в таких условиях еще ухитряются сберечь поколение, дать ему знания, так это только благодаря тому, что основная масса наших педагогов – женщины, которым в России традиционно присуще бескорыстное служение детям, своей семье, своему делу.

В основе этой пороговой суммы лежит увеличение объемов оплаты труда в соответствии с требованиями Национальной доктрины образования в РФ. Затраты, необходимые на содержание и развитие материальной базы, по расчетам специалистов, должны соотноситься с фондом оплаты труда от 60:40 до 80:20 (в зависимости от типа учреждения).

Иначе говоря, определить сегодня расчетные потребности отрасли технически несложно. И вполне очевидно, что они требуют более чем вдвое увеличить объем финансирования отрасли.

Согласиться с тем выводом, который делают близкие к правительству специалисты в области экономики образования о том, что заметную часть этих средств должны составить внебюджетные средства, привлекаемые учреждениями образования, не могу, особенно если речь идет об учреждениях общего среднего образования.

Во-первых, в соответствии с Законом «Об образовании» внебюджетные средства не должны играть роль бюджетозаменяющих. В законе указано, что наличие внебюджетных средств не должно влиять на объем бюджетного финансирования (на величину норматива).

Во-вторых, по сути, внебюджетные средства, формируясь за счет нерегламентированной, дополнительной деятельности или иных индивидуальных и временных источников, не могут быть бюджетозаменяющими в силу своей нестабильности. Они служат стимулирующим фактором дополнительного развития.

В-третьих, у большинства школ (70% школ России – сельские школы), мягко говоря, ограничены возможности формирования внебюджетных средств и всерьез рассчитывать на сколько-нибудь заметный приток средств несерьезно.

Таким образом, еще раз считаю необходимым подтвердить вывод: приоритетное развитие системы образования можно осуществить только за счет бюджетного государственного целевого финансирования. Другое дело, что государство, и в этом я полностью согласен с вышеупомянутыми специалистами, способно обеспечить дополнительный приток внебюджетных средств в систему образования за счет правильно построенной налоговой политики. Безусловно, такой шаг послужит фактором дополнительного развития системы.

Перечисленный круг проблем является внешним по отношению к системе образования. Решение только этих вопросов, при всей их первостепенности, является необходимым, но не достаточным условием для развития системы.

Вторым необходимым условием, понятно, является реорганизация финансово-хозяйственных и правовых отношений в самой отрасли. Прежде всего необходимо выполнить нормы Закона «Об образовании», бездействие которых заметно снижает эффективность ресурсного обеспечения и уровень решения содержательных задач. Это в первую очередь перевод системы на нормативное финансирование, придание учреждениям системы образования статуса юридических лиц и бюджетополучателей.

Хотел бы обратить ваше внимание на то, что я пишу не «образовательные учреждения», а «учреждения системы образования», поскольку одной из причин такого длительного неисполнения закона в этой части и было то, что статус юридических лиц закон предоставил только образовательным учреждениям, а так называемые сетевые учреждения, и прежде всего централизованные бухгалтерии, так и остались непонятно кем – не то структурным подразделением, не то учреждением. Эта вроде бы мелочь на самом деле затруднила придание школам статуса юридических лиц, поскольку требовала перестройки системы бухгалтерского учета.

Но кроме ЦБ ведь еще существуют хозяйственные конторы или дирекции, методические кабинеты, фильмотеки и т.д. То есть те, кто является по отношению к школам сервисными учреждениями, призванными оказывать школе услуги. Сегодня все они фактически структурные подразделения органов управления образованием. Таким образом, в нарушение законодательства в подавляющем большинстве регионов сложилась такая практика финансово-хозяйственных отношений, когда органы управления без договора и доверенности присваивают себе право самостоятельно распоряжаться средствами юридических лиц – школ. Тем самым они лишают школы статуса юридических лиц, низводя их фактически до уровня своих структурных подразделений.

Они сами оказывают им сервисные услуги через методические кабинеты, централизованные бухгалтерии, хозяйственно-эксплуатационные конторы и т.п., которые остаются их структурными подразделениями и сами себе за это платят, поскольку все средства, и в том числе на оплату этих услуг, находятся в их полном распоряжении.

О какой эффективной хозяйственной деятельности тут можно говорить? Например, платит школа за коммунальные услуги. А кто следит за тем, сколько и почему она затратила электроэнергии, какая у нее фактическая кубатура здания и сколько она потребила воды, как часто фактически у нее забирают мусор? Директор? Завхоз? Нет, это не их деньги, они не заинтересованы. Инженеры в муниципальных органах управления образованием? Они не всегда есть, а если есть, то не могут углядеть за всем этим и, кстати, тоже не заинтересованы, это тоже не их деньги. А вот коммерческие структуры, оказывающие эти услуги, очень даже заинтересованы завысить показатели. Они прекрасно знают – сколько они выставят в счетах, столько и оплатят (не всегда, правда, своевременно и в денежной форме, но это их еще больше стимулирует). Выборочный анализ показал, что указанные «неточности» могут достигать заметных значений.

То же самое можно сказать и о текущем ремонте и других услугах, оказываемых школам.

Конечно, это не всегда и не везде, но общие тенденции и экономически обусловленный порядок именно таковы. Что же касается сервисных услуг, оказываемых службами органов управления, так называемыми сетевыми учреждениями, так от этих услуг большинству школ легче не становится. ЦБ не обслуживает, а решает, какую и когда из просьб директоров они удовлетворят; методический кабинет не столько методической помощью занимается, сколько поручения органов управления по контролю, аттестации, анализу учебной деятельности выполняет и т.п.

При таком перевернутом с ног на голову антиэкономическом порядке – какая уж тут эффективность.

А ведь мы затронули только верхушку айсберга в хозяйственной деятельности школы – ее затраты. Гораздо более глубокие последствия от внедрения современной экономической модели надо ожидать в ее предпринимательской и содержательной деятельности.

Поэтому необходимы срочные решения по приданию всем учреждениям системы образования статуса юридических лиц и построению взаимоотношений между юридическими лицами на правовой основе, внедрению нормативов и стандартов, всей палитры новой практики в области финансово-хозяйственных отношений.

Безусловно, эти изменения заметно затрагивают статус органов управления – и это самое сложное. За этим должны последовать изменения в содержании управления: заметно уменьшаются полномочия, а ответственность остается. Это, конечно, сложно, но без этих сложностей невозможно построить экономически эффективную систему образования.

Безусловно, построение экономически эффективной модели системы образования невозможно без учета социальной экономики, то есть создания условий для обеспечения работникам отрасли необходимых социальных гарантий в области пенсионного обеспечения, медицинского обслуживания и т.п.

Эти вопросы для непосвященных могут показаться надуманными, поскольку они нетрадиционны. Но не надо забывать, что идет пенсионная реформа, заметно видоизменилось медицинское обслуживание, сложнее стало на учительскую зарплату совершать заметные покупки, так как нет системы кредитного обслуживания, а копить теперь тоже гораздо сложнее. Эти и другие нужды убедительно показывают необходимость решения вопросов социальной поддержки учительства.

Самое важное в перечне этих проблем – пенсия, в том числе пенсия по выслуге лет, так называемая профессиональная пенсия.

В соответствии с принятыми правительством концепцией и программой пенсионной реформы, Законом «Об основах социального страхования» Пенсионный фонд РФ не будет выплачивать этот вид пенсии. Это становится функцией профессиональных пенсионных систем. Стало быть, если мы хотим, чтобы у работников отрасли была пенсия по выслуге лет, надо создавать отраслевую пенсионную систему, определять ее источники и т.п. В противном случае условия труда учительства еще больше ухудшатся.

И так по каждой из названных проблем.

Все перечисленные мною проблемы и способы их решения, вообще-то, не новы. И теперешний наш министр В.М. Филиппов, слава Богу, заинтересованно относится не только к содержательным, но и к экономическим проблемам отрасли.

Беда в том, что педагогическое сообщество не имеет сегодня единой, понятной экономической программы развития отрасли. Беда в том, что мы сегодня, в угаре политических баталий, начинаем окрашивать экономику в политические цвета. Раз говорит о ведущей роли бюджетного финансирования в развитии отрасли – значит, левый, а если о том, что отрасль сама на себя должна зарабатывать, – значит, рыночник, демократ. Одни ангажированы и строят свои выводы с позиций правительства, другие – Всемирного Банка, третьи – исходя из политических интересов тех или иных партий. Надо наконец начать диалог, исходя из интересов системы образования, оценивать позицию не по цвету, а по профессионализму, эффективности предложений.

Отрасль находится в сложном положении, и, если мы хотим ей помочь, надо консолидировать наши позиции, отставив в сторону политические и иные ширмы.