Владимир Лившиц,
Наталья Типенко
Законопроект,
предложенный «Яблоком»,
только ухудшит ситуацию
Почти одновременно в
ГД были внесены два законопроекта о правах
граждан на образование. Один проект внесла
фракция «Яблоко», другой – отраслевой профсоюз.
Сегодня мы
предлагаем нашим уважаемым читателям дискуссию
авторов двух законопроектов.
Первой в редакцию
поступила рецензия на законопроект «Яблока»
секретаря ЦК отраслевого профсоюза Владимира
Лившица и экономиста Натальи Типенко. Для того
чтобы представить читателю обе точки зрения, мы
попросили авторов «яблочного» законопроекта
ознакомиться с текстом рецензии и в ответ
получили материал директора московской школы №
1060 Анатолия Пинского.
Таким образом,
редакция располагает возможностью предложить
нашим уважаемым читателям две точки зрения.
Законопроект «Об
обеспечении конституционных прав граждан на
общее образование» представляет собой попытку
отразить в одном документе все вопросы,
связанные с образовательными стандартами,
нормативами финансирования, системой оплаты
труда, а также финансового обеспечения путем
создания целевых бюджетных образовательных
фондов.
В главе о нормативах
есть три серьезных упущения.
Первое. Авторы
терминологически сместили понятия
регионального и местного норматива и
региональной и местной компоненты норматива. В
результате, когда авторы формулируют понятие
механизма нормативов, они теряют эффект
«матрешки».
Второе. Авторы
предполагают, что каждый норматив (федеральный,
региональный и местный) предусматривает
финансирование соответствующего компонента
базисного учебного плана. Это только звучит
красиво – «федеральный норматив обеспечивает
федеральный компонент базисного плана» и т.д. А в
жизни – в условиях финансового дефицита и
многонационального государства – может
породить серьезные проблемы.
Третье. Авторы
указывают фиксированное минимальное
соотношение затрат на зарплату и материальных
затрат в структуре нормативов как 50:50. Во-первых,
почему так, это крайне мало, а во-вторых – этого
вообще нельзя делать в законодательном акте:
слишком все быстро меняется.
Глава, посвященная
оплате труда, предлагает переход к новой форме
оплаты – штатно-окладной, авторы предлагают
придать сегодняшней ставке статус оклада, т.е.
платить не за 18 часов почасовой нагрузки, как
сейчас, а за 36 часов общей рабочей недели, включая
18 часов преподавания. Объем оплаты, как уже было
сказано, такой же, как раньше за 18 часов. То есть
учитель привязывается еще на 18 часов к рабочему
месту. Зачем и на каком основании? Нам скажут, что
здесь подразумевается подготовка к занятиям.
Один учитель ведет 4 параллели, в каждой – по
одному классу. Другой – 4 класса в одной
параллели. Совсем разное время нужно им для
подготовки, да это просто ненормируемое время.
Можно платить за результат, за урок, а
нормировать подготовку неправильно, а главное –
зачем? Таким образом, эта часть главы только
ухудшает условия оплаты труда сегодняшнего
нищего учителя.
Далее ставится вопрос
о надбавках. Сегодняшние 25% надтарифной части,
идущие на надбавки, выплачивают считанные
регионы. Значит, на учреждения образования будут
оказывать давление при планировании
тарификации, минимизируя эти средства.
Сам предлагаемый
отказ от ЕТС, которая сегодня по сути является
единственным действующим в системе образования
государственным минимальным социальным
стандартом, на данный момент явится
дестабилизирующим фактором.
Полное недоумение
вызывает глава, посвященная введению целевых
бюджетных образовательных фондов.
По замыслу авторов
законопроекта, целевые бюджетные
образовательные фонды должны формироваться в
составе бюджетов всех уровней (федерального,
регионального и местного), средства из этих
фондов целевым образом должны использоваться
строго на финансирование общего образования. При
недостатке средств образовательного фонда
бюджета более низкого уровня средства должны
перечисляться из фонда вышестоящего бюджета.
Авторы законопроекта полагают, что такой
механизм поможет избавиться от практики
задержки выплаты системе образования.
Формирование
фонда (источники средств)
«Целевые бюджетные
образовательные фонды формируются в составе
соответствующих бюджетов за счет целевых
отчислений от конкретных доходов или иных
поступлений...» (статья 10, п.3).
В статьях 11, 13, 15 авторы
указывают на источники формирования фонда,
который формируется за счет «целевых отчислений
от федеральных налогов на прибыль, налога на
добавленную стоимость, подоходного налога, а
также за счет лицензионных и регистрационных
сборов, прочих налогов, сборов и пошлин и других
платежей». Конкретные величины отчислений
должны утверждаться ежегодно при утверждении
бюджетов соответствующего уровня.
Предлагаемый механизм
практически повторяет не оправдавший себя
механизм формирования Федерального фонда
финансовой поддержки регионов. В бюджете на
текущий год от этой практики отказались, и данный
фонд утвержден в абсолютных размерах.
Введением отдельного
фонда практически предлагается часть средств
Фонда финансовой поддержки «окрасить» и
направить целевым образом на финансирование
общего среднего образования. Предложение
перевода части средств из трансфертов (не
целевые средства) в целевые субвенции (например,
на образование) звучит часто и действительно
разумно. Но для этого нет необходимости как в
создании отдельного фонда, так и в принятии
нового закона.
Порок его видится в
том, что величина отчислений от налогов и сборов,
поступающих в создаваемый на территории фонд, не
поддается регламентации со стороны вышестоящих
органов. Доли отчислений определяются местным
законодательным органом. В то же время, при
недостатке средств для финансирования
образования по нормативам, средства должны
предоставляться вышестоящим бюджетом.
Происходит размывание
ответственности. Нет ответа на вопрос, кто же
все-таки будет отвечать за отсутствие
достаточных средств на финансирование
конкретного учреждения общего среднего
образования. Может создаться ситуация, при
которой в каждом из фондов (по вертикали) будет
недостаточно средств для выполнения
государственных гарантий, причем все будет в
рамках закона, так как доли налоговых отчислений
(заведомо недостаточные) установлены
законодательно.
В этом случае ситуация
будет развиваться ровно по такому же сценарию,
как и сегодня: у местных бюджетов средств
недостаточно, у региональных администраций
средств недостаточно, у федерального бюджета
средств недостаточно. И все высказывания по
поводу «приоритетности» остаются на бумаге, как
и сегодня.
Распределение
средств фонда
Неопределенность
доходной базы фондов образования дополняется
невнятностью предложений по распределению
средств.
В статье 10 (п. 2)
средства бюджетного общеобразовательного фонда
предназначены для «финансирования
общеобразовательных учреждений в пределах
государственных образовательных стандартов и
нормативов бюджетного финансирования...». Глава 2
посвящена нормативному бюджетному
финансированию и представляет собой пересказ
положений Закона «Об образовании». В главе
описывается, что норматив определяет, что
является базой для его расчета, как и кто его
устанавливает, какова его структура, и т.п.
Вместе с тем встает
вопрос, зачем нужен норматив финансирования,
если распределение средств из Федерального
целевого фонда образования осуществляется «в
соответствии с порядком расчета обоснованной
бюджетной потребности субъектов РФ на
образование...» (ст. 12), а средств из фондов
субъектов РФ – «в соответствии с фиксированной
формулой расчета обоснованной потребности
муниципалитетов на образование...» (ст. 14)
Таким образом, при
попытке определения потребности в средствах и
распределении средств на общее образование мы
имеем дело со следующими понятиями:
Норматив
финансирования
Порядок расчета
обоснованной бюджетной потребности
Фиксированная
формула расчета, обоснованная потребностью
муниципалитетов.
Таким образом, анализ данной
главы показывает, что она нечеткостью
формулировок и непродуманностью механизмов
способна внести еще большую путаницу в непростые
вопросы выделения финансовых ресурсов
общеобразовательным учреждениям.