Надбавка или часть
законного жалованья?
Почти два года преподаватели гимназий,
лицеев и колледжей пребывали в недоумении:
положено ли им по закону 15-процентное повышение
заработной платы. Это повышение было введено
постановлением Совета Министров РСФСР еще в 1991
году и продолжало действовать и после введения в
1992 году Единой тарифной сетки. Но вот в стране
настали трудные времена, и в 1997 году Минтруда
изыскало очередной резерв экономии народных
денег – «завышенная» зарплата гимназических
учителей – и выпустило «индульгенцию» для всех,
кто должен гимназии, лицеи и колледжи
финансировать.
Индульгенция в форме письма Минтруда
звучала так: «оплата труда работников
образования производится на основе Единой
тарифной сетки... Квалификация работников и
сложность выполняемых ими работ учитываются при
тарификации. В связи с этим надбавка за работу в
учреждениях образования, перечисленных в
Постановлении Совета Министров РСФСР от 8 января
1991 года № 17 (лицеях, гимназиях, колледжах и др.), не
применяется».
Но нашлось много несогласных с письмом
Минтруда, причем как по содержанию, так и по
форме: это письмо, равно как и доводящие его до
сведения органов управления образованием письма
Минобразования, как это нередко случается у нас,
не были зарегистрированы в Минюсте. Среди
активно несогласных был и профсоюз работников
народного образования и науки, обжаловавший
действия Минтруда и Минобра в Верховном суде и
недавно выигравший дело. Причем выиграно дело
было именно по причинам формального характера:
суд еще раз напомнил, что любые письма
нормативного характера любых министерств и
ведомств действительны только после регистрации
этих писем Министерством юстиции. Суд обязал
Минобразования издать письмо-опровержение по
данному вопросу, с которым мы и знакомим
читателей.
|
ОФИЦИАЛЬНО Органы управления образованием
субъектов Российской Федерации
Руководителям образовательных
учреждений, подведомственных Министерству
общего и профессионального образования
Российской Федерации
Инструктивное письмо
№ 2 от 25.02.99 г.
О повышении ставок заработной платы
педагогических работников лицеев, гимназий,
колледжей на 15 процентов
Верховный Суд Российской Федерации 22
декабря 1998 г. по жалобе профсоюза работников
народного образования и науки Российской
Федерации рассмотрел в открытом судебном
заседании вопрос о признании незаконными письма
Минтруда России от 16 сентября 1997 г. № 4574-ВЯ и от 3
ноября 1997 г. № 5473-ВЯ, а также инструктивных писем
Минобразования России от 30 сентября 1997 г. № 50 и от
25 декабря 1997 г. № 66, которыми до сведения органов
управления образованием субъектов Российской
Федерации и подведомственных образовательных
учреждений доведены соответственно указанные
выше письма Минтруда России, и установил
следующее.
Письма Минтруда России, в которых даны
разъяснения о неприменении постановления Совета
Министров РСФСР от 8 января 1991 г. № 17, содержат
правовое положение нормативного характера, в
связи с чем они, во-первых, не могли быть изданы в
виде писем, во-вторых, должны были пройти
государственную регистрацию в Минюсте России и,
в третьих, должны были быть опубликованы в
установленном порядке. Поэтому Верховный Суд
Российской Федерации счел, что письма Минтруда
России не могут быть признаны законными и
действующими в какой бы то ни было части как
принятые с нарушением пунктов 8 и 10 Указа
Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. №
763, а также ч. 3 ст. 15 Конституции Российской
Федерации.
Постановление Совета Министров РСФСР
от 8 января 1991 г. № 17 в части повышения на 15
процентов ставок заработной платы
педагогических работников лицеев, гимназий и
колледжей является действующим, поскольку оно в
официальном порядке не признано утратившим силу
ни постановлением Правительства Российской
Федерации от 14 октября 1992 г. № 785, ни другими
правительственными постановлениями.
Руководствуясь ст.ст. 191–197, 231, 232 и 239-7
ГПК РСФСР, Верховный Cуд Российской Федерации
решил:
l письма Минтруда России от 16 сентября
1997 г. № 4574-ВЯ и от 3 ноября 1997 г. № 5473-ВЯ, а также
инструктивные письма Минобразования России от 30
сентября 1997 г. № 50 и от 25 декабря 1997 г. № 66
признать незаконными (недействующими) и не
подлежащими применению со дня их принятия;
l обязать министра труда и социального
развития Российской Федерации отозвать из
Минобразования России, а министра общего и
профессионального образования Российской
Федерации отозвать из подведомственных
учреждений и организаций указанные письма.
В соответствии с решением Верховного
Суда Российской Федерации от 22 декабря 1998 г.
Минтруд России письмом от 11 февраля 1999 г. № 888-ВЯ
отозвал из Минобразования России свои письма от
16 сентября 1997 г. № 4574-ВЯ и от 3 ноября 1997 г. № 5473-ВЯ
по применению постановлений Совета Министров
РСФСР от 8 января 1991 г. и Правительства Российской
Федерации от 14 октября 1992 г. № 785 по вопросу
оплаты труда педагогических работников лицеев,
гимназий, колледжей.
Министерство общего и
профессионального образования Российской
Федерации в соответствии с решением Верховного
Суда Российской Федерации также отзывает свои
инструктивные письма от 30 сентября 1997 г. № 50 и от
25 декабря 1997 г. № 66, которыми до сведения органов
управления образованием субъектов Российской
Федерации и подведомственных образовательных
учреждений доводились указанные письма Минтруда
России.
Заместитель министра Г.А. Балыхин |
|
Когда форма важнее
содержания
Поскольку случаи, когда
письма нормативного характера издаются
министерствами без регистрации в Минюсте, далеко
не единичны, приведем аргументы Верховного Суда
более подробно.
Министерство труда и социального
развития РФ дало разъяснение по применению
постановлений Совета Министров РСФСР и
Правительства РФ, имеющее нормативный характер,
однако не оформило эти нормативные правовые акты
в установленной для них форме и не
зарегистрировало акты в Министерстве юстиции РФ,
а также не опубликовало их в установленном
порядке.
Кроме того, по мнению профсоюза,
обжалованные акты, искажая смысл разъясняемых
правительственных постановлений, приводят к
нарушению прав и законных интересов
определенной категории работников образования.
Представители Министерства труда и
социального развития РФ и Министерства общего и
профессионального образования РФ возражали
против удовлетворения жалобы, сославшись на то,
что обжалованные письма по своему содержанию не
являются нормативными актами и, следовательно,
могли быть направлены в организации и учреждения
народного образования в форме писем без
предварительной регистрации и опубликования...
...Верховный Суд РФ находит, что жалоба
профсоюза подлежит удовлетворению по следующим
основаниям.
Обжалованные заявителем письма
Министерства труда и социального развития РФ
содержат положение нормативного характера,
поскольку предписывают определенные правила,
влекущие правовые последствия.
В частности, в этих письмах по запросу
Министерства общего и профессионального
образования РФ Министерство труда и социального
развития РФ, сравнивая содержание постановления
Совета Министров РСФСР № 17 от 8 января 1991 года «О
повышении заработной платы учителей и ряда
других категорий работников учреждений
народного образования» и постановления
Правительства РФ № 785 от 14 октября 1992 года «О
дифференциации в уровнях оплаты труда
работников бюджетной сферы на основе Единой
тарифной сетки» разъясняет, что предусмотренное
пунктом 5 примечаний к приложению № 1 к
постановлению Совета Министров РСФСР № 17 от 8
января 1991 года повышение на 15% ставок
заработной платы педагогических,
инженерно-педагогических работников лицеев,
гимназий, высших профессиональных училищ
(технических лицеев), колледжей,
учебно-педагогических комплексов с принятием
Правительством РФ постановления № 785 от 14
октября 1992 года не действует.
Такое разъяснение по применению
(неприменению) правительственных нормативных
актов объективно затрагивает права и законные
интересы неопределенного круга лиц и рассчитано
на неоднократное применение.
Правом же давать разъяснения по
применению нормативных правовых актов в области
труда, занятости и социальной защиты населения,
подлежащие обязательному исполнению
федеральными органами исполнительной власти и
другими органами и организациями, Министерство
труда и социального развития РФ наделено пунктом
9 Положения о Министерстве труда и социального
развития Российской Федерации, утвержденного
постановлением Правительства РФ № 480 от 23 апреля
1997 года.
При таком положении суд не может
признать обоснованным довод представителей
заинтересованных лиц, участвующих в деле, о том,
что обжалованные письма не содержат положений
нормативного характера.
При этом суд учитывает, что в
официальном порядке постановление Совета
Министров РСФСР № 17 от 8 января 1991 года в части
повышения ставок заработной платы определенной
категории работников на 15% не признано
утратившим силу ни постановлением Правительства
РФ № 785 от 14 октября 1992 года, ни другими
постановлениями.
Поскольку в приведенных письмах
Министерства труда и социального развития РФ
содержится правовое положение нормативного
характера, это положение в силу п. 2 Правил
подготовки нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти и их
государственной регистрации (утвержденных
постановлением Правительства РФ № 1009 от 13
августа 1997 года) не могло быть издано в виде
писем.
В соответствии же с пунктом 10 Указа
Президента РФ от 23 мая 1996 года № 763 «О порядке
опубликования и вступления в силу актов
Президента РФ, Правительства РФ и нормативных
правовых актов федеральных органов
исполнительной власти» нормативные правовые
акты федеральных органов исполнительной власти,
кроме актов и отдельных положений, содержащих
сведения, составляющие государственную тайну,
или сведения конфиденциального характера, не
прошедшие государственной регистрации, а также
зарегистрированные, но не опубликованные в
установленном порядке, не влекут правовых
последствий как не вступившие в силу и не могут
служить основанием для регулирования
соответствующих правоотношений, применения
санкций к гражданам, должностным лицам и
организациям за невыполнение содержащихся в них
предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться
при разрешении споров.
Материалы дела свидетельствуют о том,
что оспоренное положение писем (носящее
нормативно-правовой характер) не
зарегистрировано в Министерстве юстиции РФ (и не
могло быть зарегистрировано в связи с
несоблюдением формы издания акта), а также не
опубликовано официально.
Поэтому суд считает, что обжалованные
письма Министерства труда и социального
развития РФ не могут быть признаны законными и
действующими в какой бы то ни было части как
принятые с нарушением пунктов 8 и 10 приведенного
Указа Президента РФ, а также ч. 3 ст. 15 Конституции
РФ.
Так как уже по изложенным мотивам
инструктивные письма Министерства труда и
социального развития РФ не могут влечь правовых
последствий и служить основанием для
регулирования соответствующих правоотношений и
разрешения споров, суд не считает необходимым
проверять доводы заявителя о несоответствии
закону и правительственным постановлениям
содержащееся в этих письмах положение.
При этом суд учитывает, что при
возможном решении вопроса о государственной
регистрации содержащегося в письмах положения
нормативного характера (при соблюдении
установленной для нормативных актов формы)
Министерством юстиции РФ будет проведена
соответствующая экспертиза на предмет
соответствия обжалуемого положения требованиям
закона по существу.
Заявитель же, в случае регистрации
нормативного акта аналогичного содержания
Министерством юстиции РФ, не лишен возможности
оспорить такой нормативный акт по существу.
Обжалованные заявителем письма
Министерства общего и профессионального
образования хотя в соответствии с п. 15
разъяснений о применении Правил подготовки
нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти и их государственной
регистрации (утвержденных приказом Министерства
юстиции РФ № 42 от 17 апреля 1998 года) и не подлежат
государственной регистрации, как акты, которыми
обязательное для исполнения разъяснения
Министерства труда и социального развития РФ
фактически доводится до сведения органов и
организаций системы народного образования,
вместе с тем также не могут действовать в связи с
выводом суда о незаконности доведенного до
сведения органов и организаций Минобразования
РФ разъяснения Министерства труда и социального
развития РФ.
Поскольку обжалованное разъяснение
Министерства труда и социального развития РФ
(незаконное по изложенным выше основаниям) было
направлено в Министерство общего и
профессионального образования РФ, а последним –
в подведомственные ему органы и организации для
применения, суд считает необходимым возложить на
руководителей данных министерств обязанность по
отзыву оспоренных инструктивных писем из этих
органов и организаций.
Руководствуясь ст.ст. 191–197, 231, 232 и 239-7
ГПК РСФСР, Верховный Суд РФ решил:
жалобу профсоюза работников
народного образования и науки Российской
Федерации удовлетворить.
Письма Министерства труда и
социального развития Российской Федерации №
4574-ВЯ от 16 сентября 1997 года и № 5473-ВЯ от 3 ноября 1997
года о неприменении надбавки за работу в
учреждениях образования, перечисленных в
постановлении Совета Министров РСФСР от 8 января
1991 года № 17 (лицеях, гимназиях, колледжах и др.) и
письма Министерства общего и профессионального
образования Российской Федерации от 30 сентября
1997 года № 50 и от 25 декабря 1997 года № 66 по этому же
вопросу признать незаконными (недействующими) и
не подлежащими применению со дня их принятия.
Обязать министра труда и социального
развития Российской Федерации отозвать из
Министерства общего и профессионального
образования РФ, а министра общего и
профессионального образования Российской
Федерации отозвать из подведомственных этому
министерству учреждений и организаций указанные
письма.
Решение Верховного Суда Российской Федерации
обжалованию и опротестованию в кассационном
порядке не подлежит.»
А если по сути...
Но, хотя формальных оснований для суда
оказалось достаточно, чтобы отменить
необоснованное снижение учительской и
преподавательской зарплаты, профсоюз работников
народного образования и науки полагает, что
формальные основания здесь далеко не
единственные, и прежде всего, что речь идет не о
судьбе 15-процентной надбавки, которую,
теоретически, наверное, можно было бы «временно,
в целях экономии» рекомендовать отменить,
правильно оформив соответствующие распоряжения.
Здесь же, по мнению профсоюза, речь идет о
пересмотре размеров самой заработной платы. А
это, согласитесь, отдельным ведомствам сделать
намного сложнее, да и социальный резонанс такого
шага может оказаться совсем другим.
|
ДОСЛОВНО Из Приложения № 1
к постановлению Совета Министров РСФСР
от 8 января 1991 г. № 17
«Ставки заработной платы педагогических,
инженерно-педагогических работников лицеев,
гимназий, высших профессиональных училищ
(технических лицеев), колледжей,
учебно-педагогических комплексов повышаются на
15 процентов». |
|
Именно поэтому профсоюз выступает «в защиту
законного права педагогических работников таких
видов образовательных учреждений, как колледжи,
лицеи и гимназии, на получение повышенных на 15%
ставок заработной платы за работу в этих
учреждениях».
Вот аргументы профсоюза,
представленные Верховному Суду.
«Минобразования России на основе
писем Минтруда России своими инструктивными
письмами указало органам управления
образованием субъектов Российской Федерации в
соответствии с п. 5 постановления Правительства
РФ от 14 октября 1992 г. № 785 не применять
надбавку (используется именно этот термин) за
работу в указанных учреждениях образования,
установленную в постановлении Совета Министров
РСФСР от 8 января 1991 г. № 17. Речь идет о следующих
ведомственных актах, носящих по своему
содержанию нормативный правовой характер:
1. Инструктивное письмо Министерства
общего и профессионального образования
Российской Федерации от 30.09.97 № 50 «О порядке
оплаты труда работников колледжей».
2. Инструктивное письмо Министерства
общего и профессионального образования
Российской Федерации от 25.12.97 № 66 «Об оплате
труда педагогических работников колледжей,
лицеев, гимназий».
3. Послужившие основанием для издания
вышеперечисленных актов письмо Министерства
труда и социального развития Российской
Федерации от 16.09.97 № 4574-ВЯ (ссылка на которое
содержится в письме Минобразования России от
30.09.97 № 50) и письмо Министерства труда и
социального развития Российской Федерации от
3.11.97 г. № 5473-ВЯ (последнее доводится до
сведения органов управления образованием
субъектов Российской Федерации письмом
Минобразования России от 25.12.97 г. № 66).
ЦК профсоюза считает, что в результате
таких решений нарушены трудовые права
педагогических работников указанных
образовательных учреждений, поскольку
действующим законодательством в области оплаты
труда в сфере образования в установленном
порядке не отменялось повышение ставок
заработной платы на 15% педагогическим работникам
за работу в этих учреждениях. В связи с чем
указанные выше решения и действия
Минобразования России и Минтруда России должны
быть признаны незаконными по следующим
основаниям.
1. В результате применения инструктивного
письма Минобразования России от 30.09.97 г. № 50 на
местах педагогические работники колледжей, а
затем работники лицеев и гимназий (по письму
Минобразования России от 25.12.97 г. № 66) лишились
права на получение повышенных на 15% ставок
заработной платы, установление которых
предусмотрено постановлением Совета Министров
РСФСР от 8.01.91 г. № 17, а не 15-процентной надбавки, о
чем говорится в письмах Минобразования России и
Минтруда России. Письма Минобразования России со
ссылкой на ответы Минтруда России явились
основанием для изменения условий оплаты труда и
стали применяться в колледжах, лицеях и
гимназиях, подведомственных не только
Минобразованию России, но и другим ведомствам,
имеющим общеобразовательные учреждения и
учреждения среднего профессионального
образования (МПС РФ и др.), т.е. они носят
межведомственный характер.
Поскольку письмо от 30.09.97 г. № 50
нарушает трудовые права работников отрасли и
затрагивает также вопросы, носящие
межведомственный характер, ЦК профсоюза
обратился в Министерство юстиции Российской
Федерации с запросом о государственной
регистрации этого документа и получил ответ от
23.12.97 № 07-02-2321-97, согласно которому это
инструктивное письмо государственной
регистрации не подлежит, так как издание
нормативных правовых актов в виде писем не
допускается.
Таким образом, вышеперечисленные акты
Минобразования России и Минтруда России,
носящие, по существу, нормативный характер,
изданы в нарушение установленных требований к
порядку издания ведомственных нормативных
правовых актов, предусмотренному Указом
Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г.
№ 763 «О порядке опубликования и вступления в силу
актов Президента Российской Федерации,
Правительства Российской Федерации, нормативных
правовых актов федеральных органов
исполнительной власти», в соответствии с которым
они подлежат государственной регистрации в
Министерстве юстиции Российской Федерации и
опубликованию для всеобщего сведения.
2. Помимо нарушения порядка издания
данного документа, Минобразования России на
основании позиции Минтруда России, по существу,
превысило свои полномочия, признавая фактически
утратившими силу соответствующие положения
нормативного правового акта – постановления
Совета Министров РСФСР от 8 января 1991 г. № 17,
тогда как этот акт не отменялся и не изменялся в
этой части в дальнейшем компетентным органом –
Правительством Российской Федерации.
Минтруда России считает указанное
постановление в связи с принятием
Правительством РФ постановления от 14 октября 1992
г. № 785 «О дифференциации в условиях оплаты труда
работников бюджетной сферы на основе Единой
тарифной сетки» фактически утратившим силу в
целом, ссылаясь на то, что пунктом 5 этого
постановления предусмотрено, что сложность
выполняемых работ учтена в размерах ставок и
окладов, определенных на основе ЕТС и поэтому
надбавка за работу в указанных выше учреждениях
не применяется. Однако из содержания
постановления от 8 января 1991 г. № 17 вытекает, что
за работу в лицеях, гимназиях, колледжах
устанавливается не надбавка, а повышение ставок
заработной платы педагогических работников на
15%, аналогичное повышениям, которые
законодательством бывшего Союза ССР
(действующим в этой части) или РФ были
установлены работникам отдельных типов и видов
образовательных учреждений. К таким повышениям
ставок (окладов) относятся, например, повышение
на 20% – за работу в детских домах,
школах-интернатах для детей-сирот; на 15–20% – за
работу в учреждениях для детей с отклонениями в
развитии или на 25% – за работу в образовательных
учреждениях, расположенных в сельской местности.
Правильность и законность сохранения после
введения ЕТС повышений ставок заработной платы
за работу в указанных типах образовательных
учреждений сомнению не подвергается, тогда как
по педагогическим работникам лицеев, гимназий,
колледжей, к которым до 1997 г., т.е. в течение
продолжительного времени после введения ЕТС,
продолжало применяться установленное на 15%
повышение ставок заработной платы, позиция
коренным образом изменилась. Минобразование
России и Минтруд России без каких-либо на то
оснований стали рассматривать расходы по
повышению ставок как нецелевое использование
средств, повлекшее уменьшение финансирования
учреждений на эту сумму.
На самом деле разряды оплаты труда,
например, учителей, воспитателей,
предусмотренные утвержденными в установленном
порядке тарифно-квалификационными
характеристиками в диапазоне с 7-го по 14-й разряд
ЕТС, не предусматривают дифференциации по
сложности выполняемой работы либо в зависимости
от того, в каком типе или виде образовательного
учреждения они работают (в школе или лицее,
техникуме или колледже). Их разряды определяются
в зависимости от квалификации работников: стажа
педагогической работы и образования либо
присвоенной им по результатам аттестации
квалификационной категории.
Специфика же работы в отдельных
образовательных учреждениях в связи с
реализацией образовательных программ
повышенного уровня (в лицеях, колледжах,
гимназиях) или специальных (коррекционных)
образовательных программ, а также работа в
сельской местности или учреждениях для
детей-сирот при оплате труда отражается через
повышение ставок заработной платы, образованных
от установленных на основе ЕТС разрядов. За
работу в таких учреждениях действующим
законодательством, которое не изменено и не
отменено компетентным государственным органом,
работникам и установлены повышенные оклады и
ставки по сравнению со ставками (окладами)
специалистов, занимающихся этими видами
деятельности в образовательных учреждениях
общего типа, не имеющих особой специфики труда.»
«Исходя из изложенного, – считают
эксперты профсоюза, – действия и решения
Министерства общего и профессионального
образования РФ и Министерства труда и
социального развития РФ по незаконной отмене
установленного повышения ставок заработной
платы педагогическим работникам за работу в
колледжах, лицеях и гимназиях были реализованы с
превышением их полномочий и нарушением
законодательства».
Именно поэтому профсоюз работников
народного образования и науки РФ просил
Верховный Суд Российской Федерации «в качестве
суда первой инстанции в соответствии со статьями
116, 239-1-7 ГПК РСФСР, Закона РФ «Об обжаловании в суд
действий и решений, нарушающих права и свободы
граждан» признать незаконными следующие
действия и решения Министерства общего и
профессионального образования РФ, Министерства
труда и социального развития РФ как нарушающие
трудовые права педагогических работников
образовательных учреждений:
1. Инструктивное письмо Министерства
общего и профессионального образования
Российской Федерации от 30.09.97 г. № 50 «О порядке
оплаты труда работников колледжей».
2. Инструктивное письмо Министерства
общего и профессионального образования
Российской Федерации от 25.12.97 г. № 66 «Об оплате
труда педагогических работников колледжей,
лицеев, гимназий».
3. Послужившие основанием для издания
вышеперечисленных актов письмо Министерства
труда и социального развития Российской
Федерации от 16.09.97 г. № 4574-ВЯ (ссылка на которое
содержится в письме Минобразования России от
30.09.97 г. № 50) и письмо Министерства труда и
социального развития Российской Федерации от
3.11.97 г. № 5473-ВЯ (последнее доводится до сведения
органов управления образованием субъектов
Российской Федерации письмом Минобразования
России от 25.12.97 г. № 66).
4. Основанный на этих письмах отказ
педагогическим работникам лицеев, гимназий,
колледжей в повышении ставок заработной
платы, установленном п. 5 приложения 1 к
постановлению Совета Министров РСФСР от 8.01.91 г. №
17.»
|
|