Федеральная и региональные нормативные базы и тем более практика аттестации и аккредитации общеобразовательных учреждений в настоящее время не соответствуют и не могут соответствовать нормам действующего законодательства.

Во-первых, это объясняется отсутствием утвержденных надлежащим образом государственных образовательных стандартов (ГОС). Без утвержденных ГОС невозможно привести в соответствие с Законом РФ «Об образовании» систему оценки результатов государственной итоговой аттестации выпускников – важнейшего основания принятия решения об аккредитации.

Во-вторых, исполнению законодательных норм препятствует отсутствие Государственной аттестационной службы (ГАС). В соответствии с Законом РФ «Об образовании» ГАС призвана осуществлять процедуры аттестации выпускников и при необходимости играть роль конфликтной службы системы образования.

В-третьих, имеется субъективная причина, препятствующая проведению аттестационных процедур в соответствии с духом действующего законодательства. Эта причина, порождающая массовый правовой нигилизм в системе среднего образования, – традиции ведомственного контроля, сложившиеся в России в последней трети ХХ века.

Эти традиции никоим образом не соответствуют и даже противоречат не только духу, но и букве современного российского законодательства, прежде всего Закона РФ «Об образовании». У педагогов, прошедших через эту систему контроля, вырабатываются устойчивые стереотипы мышления и поведения, в которых признаком мастерства руководителя в образовании считается умение благополучно отчитаться перед ведомственным руководством о результатах своей работы.

Приписки при итоговой аттестации выпускников стали настолько общим местом, что, по мнению многих руководителей органов управления образованием, просто не заслуживают какого-либо внимания. Достаточно сказать, что прекрасно известный педагогам факт практической безграмотности части выпускников основной и старшей ступени школы даже не рассматривается и не анализируется в ходе дискуссий по проблемам образовательных стандартов. А для выпускников классов компенсирующего обучения в соответствии с письмом Минобразования России государственная итоговая аттестация сведена к пустой формальности.

В соответствии с этими традициями аттестация образовательных учреждений, как правило, проводится не с помощью серьезной экспертизы, как это устанавливает законодательство (а экспертиза не терпит суеты), а в форме разовых проверок, копирующих самые дурные формы и методы «фронтальных проверок» недавнего прошлого. Директора называют эти проверки «налетами», точно характеризуя систему отношений в образовании, которую создает эта деятельность органов управления.

Один из руководителей образования очень высокого ранга в частном разговоре о проблемах аттестации предельно четко сформулировал кредо многих проверяющих: «Ну и что, что директора против такого порядка аттестации? Куда они денутся?» Что в позиции такого руководителя от государственной образовательной политики, а что от амбиций? Но если нарушение законодательства провоцирует федеральная нормативная база, то что есть государственная образовательная политика?

Нет ответа на самые главные вопросы: зачем мы это делаем? что дает аттестация образовательному учреждению?

Настораживает еще и то, что руководители территориальных систем образования не могут прояснить и пользу аттестации для управления сетью образовательных учреждений. В большинстве случаев они обозначают только полезность аттестации в качестве стимула и способа обобщения опыта школ. Но тем самым обнажается отсутствие системы или хотя бы плановости работы с кадрами.

Отсутствие ясных и четких различительных признаков типа, вида и категории образовательных учреждений (определение и утверждение которых входит в компетенцию федеральных структур власти и управления образованием) принуждает педагогические коллективы ориентироваться исключительно на индивидуальные (частные, но никак не государственные) представления членов аттестационных комиссий по данному вопросу. Надо ли разъяснять и анализировать нравственный и криминальный фон таких проверок?

До введения в действие характеристик типа, вида и категории учреждений трудно обнаружить смысл в бурной аттестационной деятельности, поскольку она сводится к барско-оскорбительному требованию «подать то – не знаю что».

Беззащитность школ и учителей перед аттестационными комиссиями возрастает на фоне полного отсутствия ответственности тех, кто готовит соответствующую нормативную базу. Исправить положение дел можно, например, применив общее положение об оценке авторских разработок работников педагогической сферы (предложенное в одном из проектов порядка аттестации) к авторам нормативных документов, поставив их личную зарплату и профессиональный статус в прямую зависимость от качества подготовленных ими проектов.

Специалисты кафедры педагогической диагностики Академии повышения квалификации и переподготовки работников образования провели экономико-правовой анализ нормативной базы государственного контроля в образовании. Изучены результаты складывающейся практики аттестаций и мнения участников аттестационных процедур в ряде территорий России. На этой основе, а также на основе результатов многолетних экспериментальных исследований нами предложен ряд положений, определяющих методологические основы аттестации. С 1996 года эти положения обсуждены в ходе регулярных научно-практических семинаров и четырех научно-практических конференций, в которых приняли участие представители и руководители всех уровней свыше половины субъектов России.

1. Единственная цель аттестации – обоснование решения о государственной аккредитации.

Другими словами, недопустимо расширительное толкование норм законодательства об аттестации образовательных учреждений. То есть не следует при аттестации решать иные задачи управления образованием в территории, нежели те, что установлены Законом РФ «Об образовании». А именно: стимулирования и повышения квалификации (тем более аттестации) кадров, проверки школ на готовность к новому учебному году, поощрения или наказания, изучения интересного опыта, анализа перспективных педагогических разработок, изучения качества процесса и результатов учебного процесса и т.д. и т.п.

Для решения подобных текущих задач управления существуют (должны существовать) специальные процедуры и инструменты. Их решение вполне обеспечивается годовыми и перспективными планами работ органов управления образованием и образовательных учреждений. Если в территории введена в действие соответствующая нормативная база, то результаты анализа этих работ могут, естественно, учитываться при аттестации учреждений. Но попытки выполнить весь объем необходимых работ пятилетнего цикла за короткий период аттестации, иной раз за один день, выставляет учредителя и орган управления в неприглядном свете.

Аттестация образовательных учреждений должна быть сосредоточена исключительно на параметрах, определяющих допустимость передачи определенных государственных полномочий учреждению. Эти полномочия не передаются учреждению, а возлагаются на наемных работников образовательных учреждений в соответствии с утвержденными учредительными документами. Эти полномочия точно определены законодательством, а именно: право на использование печати, право на выдачу государственных документов установленного образца, право на бюджетное финансирование учреждения.

Но делегирование указанных прав непосредственно связано с определением статуса образовательного учреждения. Статус же невозможно определить без конкретной характеристики ресурсного (финансового, материально-технического и кадрового) обеспечения каждого типа, вида и категории учреждения, а также критериев оценки основных образовательных программ.

Оценка каких-либо иных параметров деятельности образовательного учреждения и его персонала при аттестации, помимо указанных выше, есть непозволительная трата сил и средств как проверяющих, так и проверяемых. Практика уже доказала, что расширение функции аттестации учреждений неминуемо порождает административный произвол.

Итак, необходимо ввести в действие федеральные нормативы, характеризующие государственные образовательные стандарты, государственную аттестационную службу, номенклатуру и статус типа, вида и категории образовательных учреждений, основные образовательные программы.

До введения государственных стандартов временно аттестовать и аккредитовать стабильно работающие государственные образовательные учреждения (приказами по соответствующим ведомствам без проведения аттестационных процедур). Установить временный порядок аттестации образовательных учреждений по их заявлению или требованию государственной инспекции. Особое внимание следует обратить на аттестацию негосударственных и вновь вводимых образовательных учреждений, поскольку на примере этих учреждений можно отработать и технологию аттестации, и допустимый уровень государственных требований.

Нормативно закрепить в качестве исключительной цели аттестации образовательных учреждений установление факта соответствия реализуемых образовательных программ требованиям Конституции РФ, Закона РФ «Об образовании» и соответствующих нормативных документов. Привести существующую федеральную нормативную базу, регулирующую аттестацию образовательных учреждений, в соответствие с законодательством.

Нормативно закрепить четкий и исчерпывающий перечень критериев аттестации и применяемых аттестационных процедур. Соответствие объема нагрузки и содержания подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов устанавливать посредством документального контроля. Соответствие уровня подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов устанавливать в процессе государственной итоговой аттестации выпускников.

Обеспечить защиту образовательных учреждений от навязывания дополнительных аттестационных критериев и процедур, выходящих за рамки нормативного перечня. Исключить вмешательство органов, осуществляющих аттестацию, в компетенцию образовательных учреждений – текущий контроль учебной работы и процедуры промежуточной аттестации.

Привести содержание и процедуры итоговой аттестации выпускников в соответствие с Законом РФ «Об образовании», содержательно и процессуально закрепить ее разделение на аттестацию обязательного и повышенного уровня. Регламентировать порядок и процедуры итоговой аттестации выпускников на обязательном и повышенном уровнях.

Целью итоговой аттестации на обязательном уровне считать проверку достижения обучаемым обязательного уровня общеобразовательной подготовки (образовательного ценза), определяемого государственными образовательными стандартами. Достижение обучаемым соответствующего образовательного ценза должно оцениваться по бинарной схеме (да, нет) и служить основанием для выдачи государственного документа об образовании.

Обеспечить доступность информации относительно требований образовательных стандартов для учащихся и родителей. Использовать возможности средств информации о требованиях к обязательному уровню общеобразовательной подготовки выпускников с указанием примеров адекватных этому уровню учебных заданий систематическим выделением соответствующего уровня в учебных пособиях и в учебном процессе.

Целью итоговой аттестации на повышенных уровнях считать проверку достижения обучающимися более высоких уровней общеобразовательной подготовки по сравнению с обязательным. Содержательно и процессуально обеспечить абсолютную добровольность итоговой аттестации выпускников на повышенном уровне.

Широко внедрить добровольные процедуры итоговой аттестации на повышенном уровне, проверенные в ряде территорий страны (г. Москва, Краснодарский край, Тюменская и Ярославская обл.).

2. Аттестация образовательного учреждения не сводится к персональной ответственности его администрации и педагогического коллектива за организацию и результаты образовательного процесса.

Другими словами, стимулирующая роль аттестации образовательных учреждений, потенциальные возможности развития сети учреждений сферы образования проявятся только в том случае, если аттестация будет предусматривать кооперативную ответственность субъектов образовательного права – педагогического коллектива, учредителя, органа управления образованием, общественных институтов, а также социума – за реализацию права граждан на образование.

Негативная реакция педагогов на предлагаемые сегодня методы аттестации связана в большинстве случаев с тем, что:

во-первых, регламентирующие документы, не определяя формальных критериев аттестации, ставят учреждения в прямую и полную зависимость от местного уровня управления, одновременно освобождая последние от ответственности за условия труда в подведомственных учреждениях;

во-вторых, ответственность за существующие условия образовательного процесса возложена только на администрацию и педагогов учреждения;

в-третьих, ответственность за итоговые результаты обучения рассматривается без учета предпосылок и условий обучения при отсутствии государственных критериев (ГОС).

Культивируемая в настоящее время практика аттестации школ нацелена на персонификацию ответственности педагогического коллектива за условия и результаты деятельности школы.

На простом примере можно показать бесперспективность такого подхода. Одна из школ получила свидетельство о государственной аккредитации. Но директор, измученный процедурами экспертизы-контроля, решил перейти работать в другое учреждение. А вслед за ним ушла значительная (и сильнейшая) часть педагогического коллектива. Возникает естественный вопрос: остается ли данная школа аккредитованной по заявленному статусу?

Можно привести еще один пример. В небольшом поселке прошла аккредитацию и получила свидетельство школа с углубленным изучением математики. Но ключевой учитель математики через месяц после этого уволился, так как переехал в город. А другого учителя, способного его заменить, в этом поселке нет. Остается ли аккредитованной (на 5 лет) эта школа в утвержденном статусе?

Эти примеры взяты из реальной практики 1998 года. Конечно, органы управления решили эти несложные задачи. Но их усилия были затрачены на исправление последствий бездумной стратегии и тактики аттестации школ, а не на целенаправленное и плановое развитие местной системы образования.

Перенос ответственности на уровень местных органов управления и школ (за организацию, обеспечение и результаты деятельности) не снимает ответственности с государственных органов власти и управления (за продуманность нормативно-правовой базы и последствий ее применения).

Формальная аттестация, регламентируемая нормами законодательства, сводится к выводам по статусу (тип, вид, категория учреждения, в зависимости от выводов экспертизы по реализуемой образовательной программе) и достижениям выпускников (результаты их итоговой аттестации за три года). Отсутствие необходимой федеральной нормативной базы на сегодняшний день лишает органы управления возможности осуществлять формальную аттестацию.

Передача права определять формальную критериальную базу аттестации (приказ Минобразования России № 1327, август 1998 года) с федерального уровня на уровень субъекта Федерации не только не решает проблемы, но порождает центробежные и даже сепаратистские процессы в сфере образования. При этом практически ликвидируется формальная составляющая аттестации и фиксируется ее зависимость только от неформальной части, определяемой местными условиями, возможностями и представлениями.

Неформальная аттестация сводится к изучению мнений и сложившихся представлений органов власти и управления образованием и общественности о целесообразности данного статуса данного учреждения.

Это направление аттестации нацелено на изучение возможностей учредителя и образовательного учреждения, обоснование необходимости в данном месте и времени иметь учреждение того или иного статуса. Неформальная аттестация позволяет уточнить выводы экспертного заключения, как бы «привязать» формальную аттестацию на заявляемый статус к местным условиям.

Таким образом, утверждению статуса должна предшествовать длительная совместная работа субъектов образовательного права по оценке и согласованию целесообразности заявленного статуса, соответствия заявки реальным условиям. Эта работа предполагает целенаправленное изучение образовательных потребностей населения, учет требований всеобуча, анализ состояния здоровья обучающихся, изучение результатов внутришкольной диагностики качества обучения, оценку устойчивости результатов образовательного процесса и др.

Мнение экспертов должно строиться также и на тщательном изучении возможностей учредителя, то есть на оценке реальной стоимости заявленного статуса, наличия кадров должной квалификации, способов привлечения высококвалифицированных кадров в учреждения повышенного статуса и т.п.

Но подобный анализ требует иной, отличающейся от традиционной практики управления (прежде всего муниципального) образованием. Она предусматривает современную организацию методической работы и повышения квалификации кадров, современное информационное обеспечение управления, выраженную систему морального и материального стимулирования кадров, взаимодействия государственного, местного и общественного секторов управления образованием, взаимодействия со средствами массовой информации и др.

При таком подходе вполне естественна и публикация экспертного заключения о придании (подтверждении) статуса образовательному учреждению в широкой местной печати – как явления государственно-общественного управления образованием.

3. Аттестация школ должна быть сведена к документальному контролю.

Другими словами, все необходимые для экспертного заключения сведения, обеспечивающие возможность принять решение об аккредитации школы, должны собираться в процессе долгосрочной (от 3 до 5 лет) плановой совместной работы специалистов органов управления образованием и работников школы и должным образом документироваться. При таком подходе аттестация образовательных учреждений рассматривается как ведущий рычаг управления качеством образования, интегральный вид государственного контроля в сфере образования. Практически аттестация является завершением длительной (3–5 лет) совместной работы учредителя и учреждения.

Аттестация должна использовать документально закрепленные результаты других видов государственного контроля (лицензирования, итоговой аттестации выпускников, инспектирования).

Тем самым порядок аттестации должен систематизировать все виды государственного контроля, обеспечивая оценку развития сети и отдельного образовательного учреждения в территории. Иными словами, аттестация образовательных учреждений – важнейший управленческий инструмент, с помощью которого органы власти могут оценивать целесообразность расходования бюджетных средств.

Главное, от чего зависит возможность документального характера аттестации, – нормативная регламентация сбора профессиональной информации и соответствующая организация инспекционно-аналитической деятельности органов управления образованием.

Качество аттестации – объективность, надежность, полезность – определяется качеством нормативной и инструктивной базы системы образования (ее полнотой, непротиворечивостью, системностью, целесообразностью), согласованностью планов контрольной деятельности органов управления образованием и школьной администрации, а также квалификацией привлекаемого к контрольно-оценочным процедурам персонала.

Такой подход к аттестации учреждений позволяет ввести следующий критерий оценки деятельности органов управления, который стимулирует их усилия по оптимизации сети образовательных учреждений. Если же аттестация сводится к разовому мероприятию (один раз в пять лет), если она проводится в сжатые до нескольких дней сроки – следовательно, в муниципальном управлении образованием данной территории отсутствует какая-либо система.