Сто идей – вам судить, насколько удачно воплощенных в номерах газеты. Сто непростых вопросов, далеко не на каждый из которых корреспондентам газеты удалось найти однозначный ответ. Сто сумасшедших подписных дней (а иногда и ночей). И сто радостных минут, когда почтальон приносит очередную пачку писем – ваших откликов на очередной номер. И каждое письмо для нас – маленькое открытие.

Мы и представить себе не могли, что можно так, как наш читатель физик Сулейман Хизриев, который когда-то жил в Шали, а на работу ездил в Грозный, в Академию наук, спасаясь из охваченного войной города, с одним чемоданом, набитым рукописями, пересечь всю Россию и наконец обосноваться на квартире у друзей в Находке – чтобы учить местных гимназистов понимать физику через лирику, находить те точки, в которых поэзия пересекается с точными формулировками естественных наук.

Мы не могли и предположить, что можно, почти год не получая зарплаты, в оторванном от мира поселке, вести в школе не только все занятия, но и научную работу, поддерживать в ней тепло и уют и всю зиму кормить учеников грибами, которые собственноручно заготовили учителя.

Мы не знали, что в самом обыкновенном на вид профучилище вдруг может быть конкурс больше, чем в МГУ.

Мы никогда не думали, что читатели – директора сельских школ – вынуждены будут выписывать один номер «УШ» на несколько школ и вечерами по очереди переписывать материалы из газеты.

Вообще наши читатели – очень разные люди. Среди них – три министра образования последних лет и три вице-премьера, сельские педагоги и директора элитарных столичных школ, врачи, родители и старшеклассники. Что же объединяет их вокруг газеты? Мы долго думали над этим вопросом и поняли – пожалуй, только одно: эти люди не разделяют свою судьбу с судьбой российского образования и привыкли надеяться прежде всего на собственные силы.

А значит, дети могут надеяться на них.

И мы решили: наверное, наши читатели могут и должны более ощутимо влиять и на содержание своей газеты, на ее планы и политику. Поэтому мы приглашаем всех вас принять участие в нашем опросе – опросе сотого номера. 

Мы ждем ваших ответов и советов в свободной форме – письмом или по электронной почте. Первые пять читателей, приславших ответы на наш опрос, получат приз – бесплатную подписку на 2-е полугодие 1999 года. Всех участников опроса ждет розыгрыш подарков – редких книг, учебных компакт-дисков и других сюрпризов.

Доля расходов на образование в 1999 году, как планируется, снизится до 3,5–3,8 процента от ВВП. Говорить, конечно, нужно не только о недостаточном финансировании, – уточняет А. Шаронов, – нужно говорить о неэффективном использовании средств, и социальная сфера в этом смысле еще представляет собой очень большое поле для работы. По оценкам и отечественных и зарубежных экспертов, эффективность социальной политики в целом составляет 19 процентов (это, конечно, в меньшей степени касается непосредственно образования). То есть только 19 копеек из расходов, которые направляются в социальную сферу, действительно доходят до нуждающихся категорий населения (речь идет о тех случаях, когда средства используются законно).

В 1998 году предполагалось на основании новых экономических механизмов в образовании поднять заработную плату учителям примерно на 10 процентов. Но непоследовательность реформ и, конечно, финансовый кризис не позволили осуществить это. Сейчас мы имеем по факту снижение удельных расходов на ученика примерно с 1800 до 1300 рублей в год и прогнозируем рост дефицита расходов на образование, а не сокращение, как планировали в 1997 году. Единственный, может быть, «позитивный» момент – это обесценивание долгов образования, прежде всего за коммунальные услуги, перед организациями, предоставляющими эти услуги.

«Во-первых, это отказ от патернализма как основной формы реализации социальной политики. (Патернализм – это такая форма управления, когда государство полагает, что оно лучше знает, что необходимо людям, – какие виды социальных услуг, в каком объеме и каким категориям). Отказ от патернализма предполагает повышение субъектности человека, который до недавнего времени был в социальной политике просто объектом: не имел права выбора, не имел права голоса и потреблял те виды социальных услуг, того качества и в тех объемах, которые предоставляло ему государство. Это очевидная, общемировая тенденция, но мы должны сделать поправку на то, что мы недостаточно готовы к этому: с одной стороны, уровень развития негосударственных институтов, которые предоставляют социальные услуги, еще достаточно низок, а с другой стороны, значительная часть населения привыкла жить в такой ситуации, привыкла, что эти вопросы решает за них государство. Мы не можем не считаться с этим, и надо понимать, что государство еще достаточно долго останется оператором и производителем определенного рода услуг.

Но постепенно должен развиваться и негосударственный сектор, который будет предлагать более широкий спектр социальных услуг, это касается и образования. С этим очень тесно связан и вопрос о превращении гражданина из объекта в субъект социальной политики. До сих пор мы практически не платили напрямую за социальные услуги, все это финансировалось за счет обобществления ВВП и последующего перераспределения.

Сейчас, по мере того как мы все больше средств за услуги платим из своего кармана, у нас появляется все больше и больше и юридических и моральных прав спрашивать за их качество, и это приводит к созданию конкурентной среды для производителей этих услуг, где государство играет гораздо меньшую роль как производитель и остается в основном «законодателем моды», устанавливает правила игры в этой сфере.

Здесь также возникает проблема легализации доходов появившегося платежеспособного субъекта. Мы должны считаться с тем, что 40 процентов денег крутятся в теневом секторе – это не только «черные», криминальные, но и «серые» деньги, которые не учитываются и не облагаются налогом. (Мы это видим, например, при введении жилищных субсидий тем, у кого не хватает средств на оплату жилья. Вот как это было в Нижнем Новгороде: по всем расчетам, за субсидиями должны были обратиться 15-18 процентов населения. Приходят – четыре. Потому что это связано с проверкой уровня доходов, и люди не хотят рисковать.)

Второй вопрос – это инфраструктура. Пока у нас очень слабая инфраструктура предоставления социальных услуг. В том числе и образовательных. Должны возникнуть негосударственные операторы, которые создадут конкурентную среду, которая будет снижать издержки и повышать качество, и тогда у субъекта появится определенный выбор.

Еще один момент – это социальное обеспечение, социальное страхование. Здесь тоже можно найти четкие параллели с образованием. Там, где это возможно, необходимо переводить предоставление социальных услуг с соцсобесовской основы, когда государство полностью оплачивает эти услуги по факту, на основу, связанную с социальным страхованием. В этом случае услуга предоставляется только при наступлении страхового события, которым может быть, например, рождение ребенка, выход на пенсию, потеря трудоспособности, наступление определенного возраста, например связанного с поступлением в школу, в вуз и т.д. На все эти случаи жизни можно застраховаться, причем страхователями будут выступать как государство, так и сами граждане, а также работодатели и третьи лица. И мы уже движемся в этом направлении.

Еще один вопрос, который в большой мере касается сферы образования, – это разграничение бесплатности и доступности. Для нас это уже абсолютно не философский вопрос, нам необходимо, во-первых, очень дифференцированно подойти к набору услуг, в частности образовательных, и в рамках этого набора разграничить: какие услуги являются действительно бесплатными, а какие – доступны, но связаны с оплатой в разной форме – либо за наличный расчет родителям, либо через систему социального страхования и обеспечения для тех категорий населения, которые не в состоянии оплатить эти расходы самостоятельно. То есть речь идет о том, что именно является бесплатным для ученика – шесть уроков в день плюс теплое, светлое помещение либо еще и внеклассные занятия, учебники, школьная форма и т.д.? Мы должны это четко определить и, исходя из этого, рассчитывать собственные бюджетные возможности и оставлять простор для маневра – а маневрировать будут либо сами муниципалитеты, сами школы, либо родители и т.д.

О бюджетном федерализме. Наша задача – максимально детально разграничить ответственность, компетентность между тремя уровнями – Федерацией, субъектом Федерации и местным самоуправлением – по видам социальных обязательств. Это первый шаг. Второй шаг – обеспечить закрепление доходных источников (налогов и др.). Закрепление должно осуществляться на срок не менее чем три года, чтобы субъект Федерации или муниципалитет поняли, какой вид налога или другой источник является для них основным, и приложили усилия к тому, чтобы увеличить поступления из этого источника, как правило, за счет роста базы сбора по этому источнику. И когда картина станет полностью прозрачной, установить необходимые субсидии из бюджетов верхних уровней при несостоятельности бюджетов нижних уровней с точки зрения доходности.

При этом я бы не совсем согласился с тем, что нам нужно сохранять жесткую вертикаль, я бы считал, что все-таки такая вертикаль должна оставаться идеологической, программной, методической. Нужен федеральный стандарт, минимум, который ученик должен был бы получить во всех школах независимо от территории. Финансировать, как свидетельствует мировая практика, более эффективно с муниципального уровня. Вообще мы сейчас в полный рост стоим перед процессом муниципализации социальной политики, это еще одно направление реформы социальной сферы. Человек должен обслуживаться прежде всего с того уровня, где он повседневно существует, где наиболее очевидно его материальное положение, потребность в социальной помощи. Это невозможно делать ни с федерального, ни даже с регионального уровня, это проблемы муниципального уровня. То же в полной мере относится и к образованию. Муниципалитет должен финансировать образование, учитывать все особенности, но субъекты Федерации должны компенсировать его финансовую несостоятельность, если таковая имеется».

Что бы ни говорили сейчас Министерство финансов и руководство правительства, совершенно очевидно, что в следующем году реальный сценарий для экономики – это сценарий инфляционный, с уровнем инфляции, начиная с марта, от 15 до 30 процентов в месяц. Вполне возможно, что темпы девальвации будут выше, чем темпы внутренней инфляции. Для экономики в целом это неплохо.

Что из этого следует? Бюджетные назначения будут выполнены к октябрю-ноябрю. Это самый оптимистический прогноз. По пессимистическому прогнозу, они будут выполнены к сентябрю. Легче от этого никому не будет, потому что они будут реально обесценены примерно наполовину даже с учетом индексации летом 1999 года на 50–60 процентов, как сейчас прогнозируется.

Вторая тенденция – более долгосрочная. Мы находимся в самом начале достаточно длительного демографического спада, в результате которого к 2004 году по сравнению с нынешним числом учащихся количество учащихся школ сократится процентов на 30. Это дает реальную возможность определенного бюджетного маневра для реформы общего образования.

Третья проблема, это уже не тенденция, а факт, который мы ощущаем и будем ощущать еще лет семь-восемь, – порядка 40 процентов доходов уходит от налогообложения в результате того, что операции обслуживаются «черной» наличностью, что процветают денежные суррогаты различного рода, и в течение ближайших двух-трех лет, по моему мнению, ситуация может быть улучшена примерно на треть, если оставить ее на том институциональном уровне, на котором она находится сейчас.

Есть еще одна проблема – необходимость серьезного повышения уровня нашего общего образования в контексте увеличения продолжительности общего образования. Это проблема повышения конкурентоспособности нашей страны. Сейчас уровень образования выпускников наших школ ниже, чем в 2/3 стран, сравнимых с нами по доходу на душу населения. Это очень неприятная тенденция, и в течение ближайшего времени наша страна должна принимать совершенно определенные решения, связанные с перераспределением бюджета, для преодоления этой проблемы.

Что можно предлагать на фоне этих тенденций?

Есть три этажа рассмотрения проблемы. Попробуем пройти по этим этажам.

Верхний этаж – федеральный. Здесь первая проблема – трансферты и федеральные гарантии финансирования школы через те региональные механизмы, которые сейчас существуют. Здесь известны две модели. Первая – это модель стимулирующих трансфертов, которую мы – М. Дмитриев, Т. Клячко и я – предложили в прошлом году и при которой устанавливался бы определенный фиксированный норматив финансирования общего образования для региональных бюджетов и выделялись бы те или иные механизмы стимулирующих трансфертов – они могут быть целевыми; может быть система наказаний: если регион недовыполнил уровень финансирования реальных школ за прошлый год, то сумма трансферта срезается на 20–30 процентов. Вторая модель – это «модель вузов». Она сегодня действует в вузах, частично – в техникумах. Центр обеспечивает зарплату, регион – «коммуналку».

Как мне представляется, в условиях инфляционного обесценения бюджетных средств мы можем рекомендовать и ту и другую модель – но для более отдаленного будущего. В 1999 и по крайней мере первой половине 2000 года ни та, ни другая модель решить проблемы школы не сможет, поскольку налоги будут отражать все меньшую и меньшую часть ВВП.

В чем трагедия нашего развития последних шести–семи лет? В том, что исполнительная и законодательная власти существуют в каком-то странном симбиозе: они как враги, которые живут вместе. Правительство закладывает в бюджет заведомо невыполнимые цифры, Дума назло правительству принимает законы, которые никто не может исполнить с нынешними доходами бюджета, и на сегодняшний день ситуация такова: если мы возьмем объем бюджетных обязательств по всей совокупности принятых Думой социальных законов, то увидим, что объем этих бюджетных обязательств в ценах 1997 года – свыше 500 млрд. рублей (больше доходной и расходной частей бюджета). Такого рода нормативы, как говорил Н.С. Хрущев, «ничему не учат и никуда нас не зовут». Их нельзя применить. Поэтому, когда мы говорим о минимальном нормативе финансирования, нужно смотреть, на что этих бюджетных денег хватит.

Средний этаж – муниципалитет.

Что можно сделать на этом этаже? Мне кажется, в условиях нашей несколько иррациональной экономики, крайней слабости административной налоговой системы только на уровне муниципалитета мы можем представить себе мобилизацию доходов в пользу школ сверх той мобилизации, которая происходит сейчас. Уже упоминавшиеся 40 процентов неучтенных доходов на уровне федерального центра увидеть нельзя. Их нельзя увидеть и на уровне региона. И регион, и федеральный центр слишком «дальнозорки» для этого. В перспективе решение проблем финансирования школ, как и других социальных проблем, должно идти рука об руку с серьезной реформой муниципальной власти, передачей ей значительной части обособленных налоговых полномочий и властных функций – потому что муниципальная власть должна иметь те же возможность силового воздействия на налогоплательщиков, которыми сейчас располагают только федеральные и региональные структуры, – и на этом уровне мы можем рассчитывать, что до половины того увода средств от налогообложения, которое происходит сейчас у нас перед глазами, мы сможем «уловить» путем укрепления муниципальной власти.

И нынешнее ослабление федерального бюджета (к концу нынешнего года вместо 50 процентов уже 2/3 консолидированного бюджета находится в регионах, на следующий год закладывается 50 процентов, но я уверен, что к концу года будет тот же результат), – это ослабление федерального бюджета отражает реальное перераспределение власти вниз. И дальше возникает альтернатива: или власти нет, или мы должны консолидировать ее внизу своими руками. Это наиболее серьезный ответ на вопрос, откуда взять деньги и как их взять. Нынешними механизмами мы их не возьмем.

Что можно сделать немедленно? Можно говорить о налоговых льготах. Много средств это не даст, но создаст некоторый фон, может быть даже моральный. Мне кажется важным, чтобы общество постоянно демонстрировало преференции в отношении образования.

Можно организовать систему внебюджетных фондов – не государственных, а благотворительных – и на уровне школ, и на уровне муниципалитетов. И, используя систему административного давления и уговоров муниципальной власти, заставлять хозяйственных агентов переводить деньги. Если будет обеспечен уровень представительства предпринимателей в управлении средствами этих фондов, то вполне возможно будет собрать внебюджетные источники уже сейчас. Конечно, пожертвования должны быть выведены из-под налогообложения, и это опять проблема муниципальной власти.

Вот пример Ю.М. Лужкова – мы, либералы, часто его ругаем за патернализм и т.д., но он использует те рычаги, которые сейчас есть в России. Можно административно заставить предприятия сдавать деньги на нужные городу программы и в каждом регионе это реально сделать. Пока у нас такая система взаимоотношений – давайте выживать с ее помощью. Но, конечно, нужно переходить к более цивилизованной системе...

И мне кажется, что муниципальные отношения тоже должны подкрепляться системой трансфертов, поскольку муниципалитеты есть и очень бедные, и очень богатые, не говоря уже о том, что есть сельские и городские, не говоря уже о городах вокруг одного-двух предприятий, которые «стоят». Поэтому необходимо разрабатывать систему региональных бюджетных трансфертов муниципалитетам, рассчитывать ее на уровне пилотных регионов.

Уровень школ предполагает, на мой взгляд, несколько мер. Во-первых, это рационализация использования бюджетных средств. Это проблема нормативов и системы оплаты работы учителя, исходящей из наличных бюджетных средств: нужно определить, что мы покрываем из бюджетных средств, а куда должны привлекать дополнительные ресурсы, потому что других ресурсов нет. Давным-давно в городских школах учат наполовину за счет внебюджетных доходов. Есть реальные механизмы привлечения этих бюджетных средств. Мы можем объявить, что их нет, но они все равно будут. Нужна стратегия прозрачности и выведения существующих доходов из тени. Как нам представляется, до 50 процентов такого рода доходов могут быть из тени выведены, можно организовать и официальные платные услуги школ, и коммерческое использование имущества. Все это можно делать законным образом. Директора здесь очень часто попадают в некую петлю: как правило, деятельность эта в большинстве регионов не приветствуется, директор вынужден сдавать помещения украдкой. А когда делаешь это украдкой, то оптимальную цену не можешь взять. Нужно поставить рамки для объемов этой деятельности и принять жесткие правила учета. Мне представляется, что в городах за счет выведения из тени и официального проведения разного рода коммерческой деятельности можно добавить до 15–20 процентов к бюджетам ряда школ.

Я считаю, что нужно создавать фонды развития образовательных учреждений. Это должны быть благотворительные фонды (отдельные юридические лица), которые учреждает школа, а также родительский комитет, муниципальные власти, предприятия, которые по факту оказывают услуги школе – особенно в сельской местности – они не могут их не оказывать, ведь там учатся дети сотрудников этих предприятий. Такая практика создаст благоприятный режим сбора средств, поскольку пожертвования в благотворительный фонд не облагаются налогом. Это сняло бы извечное противоречие: родители сдают деньги на глобусы, но поскольку школа должна горэнерго, то горэнерго эти деньги спишет. В данном случае деньги на глобусы будут поступать на другой счет. В условиях, когда школа всем должна, это единственный путь легального сбора денег.

Конечно, у школы нет такого потенциала и возможностей, как, например, у вуза. Но без реализации идей многоканального финансирования школе будет трудно.

Что можно посоветовать? Прежде всего, развивать систему предоставления дополнительных платных образовательных услуг, конечно, имеет смысл в тех регионах, где население платежеспособно. По нашим оценкам, школ, способных предложить такие услуги, около 25 процентов по России. А перешло на условия хозяйственной самостоятельности – не больше 10 процентов. И связано это не только с объективными причинами, но и с неумением директоров школ становиться профессиональными управленцами.

В подавляющей части средства населения, которые уже находятся на образовательном рынке, проходят мимо школы. Одна из причин, как полагают многие, отсутствие нормативно-правовой базы. Но это не так. Более того, в соответствии с Законом «Об образовании» и действующим налоговым законодательством, средства образовательных учреждений от внебюджетной деятельности, реинвестируемые на цели образовательного процесса, в том числе на зарплату работников, освобождаются от налога на прибыль.

Еще одной причиной, сдерживающей развитие платных услуг школе, является отсутствие у нее расчетных счетов и обслуживание через централизованную бухгалтерию. Но даже при отсутствии счета у школы что ей мешает открыть в банке внебюджетный счет? И роль самих централизованных бухгалтерий также меняется – они превращаются в расчетные центры, обслуживающие на договорных условиях как бюджетные, так и внебюджетные счета образовательных учреждений.

Есть еще одна форма привлечения средств – создание фондов как некоммерческих организаций, преследующих образовательные, социальные, благотворительные и иные общественно-полезные цели. Такой фонд может быть создан физическими и юридическими лицами, с участием образовательного учреждения или управления образования.

Говоря о необходимости привлечения в школы внебюджетных средств, мы не призываем к платности образования. Но надо отдавать себе отчет, какого уровня образовательную услугу можно обеспечить только на бюджетные средства. Поэтому грамотная экономизация школьной жизни позволит устранить те перекосы в деятельности учреждения, которые называются поборами, и перевести эти вынужденные, но незаконные действия школы в ряд честной и законной платы за качественные образовательные услуги, которые школа может предоставить сверх того, что оплачивается государством.

Развитие внебюджетной сферы в образовании не решит и сотой доли проблем в этой отрасли, но в нынешней экономической ситуации не воспользоваться возможностью помочь школе войти в образовательный рынок нельзя.