Главная страница «Первого сентября»Главная страница журнала «Управление школой»Содержание №16/2002


МАНИФЕСТ

Владимир АВЕРКИН

Опыт бюджетного финансирования.
Стратегия и перспективы

Принятие Концепции модернизации образования в Российской Федерации до 2010 года обусловило новый виток широкого обсуждения финансового состояния системы образования и путей его изменения.
Новгородская область всегда принимала активное участие в обсуждении этого вопроса, имела свое видение его решения и предприняла ряд практических шагов по изменению в регионе подходов к финансированию образовательных учреждений.

Приоритеты по Пинскому

Нельзя не согласиться с выводом А.А. Пинского, директора одной из московских школ, прозвучавшим в статье «Школа, зарабатывающая деньги», опубликованной в газете «Управление школой», что школа, ориентированная только на бюджетное финансирование, обречена на нищенское существование и что в настоящее время особенно актуальными являются три приоритета школьной экономики:
– рост бюджетных ассигнований и переход на нормативное финансирование;
– рост внебюджетных доходов;
– легализация внебюджетных доходов.
Однако подход к решению ряда обозначенных вопросов у области несколько иной.

А что в официальных документах?

Достаточно вспомнить проекты документов, изданных за последнее время: это и Национальная доктрина образования в РФ, и Концепция модернизации образования, в которых была предпринята попытка зафиксировать в процентах от ВВП суммы полученных образованием бюджетных средств. Однако в утвержденных документах эта позиция исчезала.
Так, в Национальной доктрине прописано, что на первом этапе (до 2004 года) темпы роста бюджетных средств на образование будут опережающими по отношению к темпам роста общего объема расходной части бюджета, а на втором этапе (до 2010 года) должен быть обеспечен темп роста объемов бюджетного финансирования образования в соответствии с темпами роста ВВП.
Возникает много вопросов по этим позициям. Во-первых, что означает понятие «опережающими темпами», и, во-вторых, рост каких бюджетных средств предполагается, будет ли учтена инфляция и помним ли мы, что сегодня бюджет образования закрывает не более 50% потребности в расходах образовательных учреждений.
Наверное, пришло время понять, что получить дополнительные бюджетные средства на образование можно либо за счет снятия финансовых средств с любой другой бюджетной отрасли, либо за счет увеличения доходной части бюджета, суммы налогов (хотя где гарантия того, что эти средства будут отправлены в образование, а не, например, в коммунальную сферу?).
Простой анализ ситуации в стране показывает, что такое решение проблемы невозможно.

В поисках недостающих средств

Маловероятна и возможность переброски средств из одной отрасли в другую, тем более что это должна быть не разовая акция, а постоянно увеличивающийся для образования бюджет. В условиях нехватки средств практически во всех сферах общества трудно представить, что финансирование образования будет приоритетным.
Увеличение доходной части бюджета за счет собираемых налогов возможно либо путем увеличения размеров налоговых ставок, либо за счет введения новых налогов, что на сегодняшний день является нереальным, поскольку ведет к спаду экономики страны. Кроме того, отсутствие четкого механизма распределения бюджетных средств и контроля за их использованием не дает никаких гарантий их целевого использования.

Можно ли «купить» образование

Таким образом, напрашивается вывод, что, во-первых, образование больше не может быть бесплатным и должно о себе позаботиться, во-вторых, управлению образованием необходимо реально придать государственно-общественный характер посредством вовлечения родителей в процесс образования через «покупку» образовательных услуг. Хотим мы того или не хотим, но необходимо признать, что только тот родитель не будет редким гостем в школе, будет интересоваться ее жизнью, качеством образования, целевым использованием средств и т.д., т.е. реально участвовать и влиять на жизнь школы, который заплатил за образование своего ребенка. Ведь не секрет, что родители уже участвуют, подчас нелегально, в финансировании школы.
Есть и легальное поступление дохода в образовательные учреждения: это спонсорские или добровольные пожертвования тех же родителей и юридических лиц, поступления средств за оказание платных дополнительных образовательных услуг, иной предпринимательской деятельности.
Но, на наш взгляд, все эти поступления не решают в полном объеме проблему недостаточности средств. Где взять на всех спонсоров? Как доказать родителю, что его ребенку необходимы дополнительные образовательные услуги? Как развить иную предпринимательскую деятельность (и нужно ли ее развивать), не имея для этого материальной базы?

Рынок в экономике. А что в образовании?

Проблему получения дополнительных средств образовательными учреждениями только посредством оказания населению дополнительных образовательных услуг, действуя в рамках существующей законодательной базы, т.е. в соответствии со ст. 45 Закона «Об образовании», и привлекая спонсоров, нельзя. Необходимы следующие изменения.
Более 10 лет страна живет в условиях становления рыночных отношений в экономике, в которых образование практически не участвует. Сегодня рынок образовательных услуг полностью монополизирован государством в виде государственного стандарта и не оставляет часов для их свободной реализации. Базисным учебным планом определен максимальный объем учебной нагрузки, объемы федерального, регионального и школьного компонентов содержания образования. Скажем, по 10-м классам общеобразовательных учреждений это выглядит следующим образом: максимальный объем учебной нагрузки при 6-дневной учебной неделе составляет 36 часов в неделю, из них:
24 часа – федеральный компонент;
12 часов – региональный и школьный компоненты, а оказание тех самых платных дополнительных образовательных услуг, за счет которых в школах и образуется основная сумма внебюджетных средств, разрешено сверх государственного стандарта.
На наш взгляд, целесообразно при сохранении принципа разделения часов Базисного учебного плана на составляющие – федеральный, региональный и школьный компоненты – ввести еще одну составляющую – «платные образовательные услуги населению», которая и сформирует рынок образовательных услуг.
При этом право школы на оказание дополнительных образовательных услуг должно быть также сохранено.
Данное предложение позволит:
– четко определить и довести до сведения родителей то количество часов, которое отведено каждому ребенку за счет бюджета, и то количество часов, которое при необходимости может «купить» родитель;
– легализовать родительские средства, сделав их источником софинансирования образовательного учреждения;
– придать управлению образованием государственно-общественный характер;
– обеспечить права образовательного учреждения в части предпринимательской деятельности.

О норме на платные и бесплатные услуги

В течение последних трех лет в Новгородской области уделяется большое внимание получению образовательными учреждениями внебюджетных средств. К сожалению, еще не все руководители образовательных учреждений области понимают важность этого вопроса – отсюда увеличение объемов внебюджетных средств как одна из основных задач областной программы развития образования на 2001-2005 годы.
В целях осуществления контроля за выполнением данной задачи на уровне региона для муниципальных органов управления образованием утвержден критерий «Получение внебюджетных средств, в т.ч. за счет предоставления платных дополнительных образовательных услуг», такой же критерий утвержден муниципальными органами управления образованием для подведомственных образовательных учреждений. Начиная с
2000 года по данному критерию утверждается расчетная норма получения внебюджетных средств, то есть каждой территории называется процент получения внебюджетных средств и средств за платные дополнительные образовательные услуги от суммы утвержденных текущих расходов на год.

Публикация статьи произведена при поддержке сайта www.bonestv.ru. Сайт www.bonestv.ru создан специально для поклонников популярного американского телепроекта Кости (Bones), посетив который Вы найдете все об этом сериале. Полная коллекция всех серий телепроекта, позволит Вам бесплатно смотреть сериал Кости онлайн, или скачать любимые серии на свой компьютер. Новостной раздел сайта расскажет о предстоящих премьерах и датах релизов, а подробные биографии актеров и героев сериала помогут больше узнать о любимых персонажах. Все эпизоды представлены в хорошем качестве и профессиональном русском переводе, что позволит полностью насладиться захватывающими историями расследований гениального антрополога Темперанс Бреннан и её команды.

Итог усилий

Результат проделанной работы виден в следующих цифрах. За 1999 год муниципальными образовательными учреждениями области получено внебюджетных средств около 27,2 млн. рублей, в 2000 году – 44 млн. рублей, в 2001 году – 80 млн. рублей.
И несмотря на то что в области около 11% от бюджетных средств образовательные учреждения получают дополнительно, мы считаем, что внебюджетные средства все равно не позволяют всем образовательным учреждениям обеспечить учителям нормальную заработную плату. Только изменение Базисного учебного плана и выделение из него часов для реализации населению позволит решить эту проблему. Мы четко определим и назовем количество часов, наполненных определенным содержанием, которые должны быть предоставлены каждому учащемуся за счет бюджетных средств или «бесплатно», и количество часов и их содержание, которые может «купить» родитель.
Одновременно с этим необходимо рассмотреть вопрос об увеличении льгот родителям при определении суммы подоходного налога с учетом затрат, произведенных на обучение своих детей, тем более что Налоговый кодекс РФ уже предусмотрел определенные социальные налоговые вычеты на указанные выплаты.

Гарантии, определенные законом

Еще на одном моменте хотелось бы заострить внимание. Говоря о нехватке бюджетных средств и необходимости их рационального распределения по направлениям деятельности системы образования, мы забыли нормы, определенные Законом «Об образовании». Сегодня все учреждения дополнительного образования существуют за счет средств бюджета. Однако Законом «Об образовании» предусмотрено оказание государством материальной, в том числе финансовой, помощи учреждениям дополнительного образования. Таким образом, нравится нам это или нет, но закон не гарантирует дополнительное образование всем желающим на бесплатной основе. В связи с этим возникает необходимость определения доли бюджетных средств и механизма их распределения на получение дополнительных образовательных услуг.
На наш взгляд, возможно выделить следующие категории учеников:
– одаренные;
– дети из малообеспеченных семей и «группы риска»;
– иные.
По первым двум категориям получение образовательных услуг возможно через адресное бюджетное финансирование или, как это принято говорить, бесплатно; по третьей – за счет средств родителей. При этом возможно отработать механизм перевода детей из одной группы в другую.
В настоящее время вопрос необходимости введения нормативного финансирования образовательных учреждений, определенного ст. 41 Закона РФ «Об образовании», признан на всех уровнях. В Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года записано, что «важным элементом формирования эффективных экономических механизмов модернизации и развития образования, обеспечивающих фактически новые принципы и систему финансирования отрасли, должно стать введение нормативного бюджетного финансирования общего среднего и начального профессионального образования с учетом обеспечения государственных образовательных стандартов и необходимых условий образовательного процесса».

Еще раз о нормативах...

Всем известно, что записать задачу еще раз в один из вновь наработанных документов – это совсем не значит решить ее или хотя бы приступить к ее решению. Ведь с 1992 года в России создано правовое поле для «взращивания» нормативов всех уровней: федеральных, региональных, местных. Некоторые регионы сами без помощи федерального центра попытались решить эту проблему. В числе таких регионов оказалась и Новгородская область.

...федеральных

Комитет образования области считает своей основной задачей выполнение Закона «Об образовании». Таким образом, разрабатывая региональную программу развития системы образования на 1996-2000 годы в части финансовой политики, нами были поставлены следующие основные задачи:
– перевод образовательных учреждений на финансовую самостоятельность (ст. 43 Закона);
– разработка и внедрение региональных нормативов бюджетного финансирования (ст. 41 Закона).

...региональных

На разработку региональных нормативов было затрачено около двух лет, и к 1998 году нормативы в основном были разработаны. И вот здесь начался, пожалуй, самый сложный этап нашей работы. Нам необходимо было всем доказать преимущества финансирования по нормативам. Мы работали с депутатами областной Думы, главами городов и районов, руководителями муниципальных органов управления образованием и финансовых органов, руководителями образовательных учреждений.
В целях доказательства необходимости изменения ситуации с финансированием был сделан подробнейший анализ существующего положения, который показал, что, используя предоставленные права по формированию местных бюджетов в части расходов на образование, администрации городов и районов не проводили должным образом работу по упорядочению сети образовательных учреждений.
В результате в области содержались малочисленные школы и классы с низкой наполняемостью. Так, на 1 сентября 1998 года в области было 65 10–11-х классов с наполняемостью до 10 человек, в том числе 24 класса с числом учащихся в классе от одного до пяти человек. Средняя наполняемость классов в 1998 году по сравнению с 1992 годом снизилась с 19,1 учащегося в классе до 18,5 учащегося. Без какой-либо нормы и учета реальной необходимости в штаты образовательных учреждений вводились дополнительные штатные единицы. Так, в ряде территорий в школах были введены ставки поваров, содержание которых было рекомендовано учитывать в стоимости питания; количество детей, приходящихся на одного педагога-психолога по территориям, колебалось от 9812 до 265, а социального педагога – от 9812 до 201; стоимость питания в день в дошкольных образовательных учреждениях за счет бюджетных средств в некоторых районах составляла 6 руб. 20 коп., а в некоторых – 0 руб. 27 коп.; в ряде территорий работали и финансировались несколько учреждений дополнительного образования, в то время как в других территориях этих учреждений не было и, соответственно, расходы на дополнительное образование по этим территориям не планировались. Таких примеров приводить можно очень много. Естественно, что сумма бюджетных средств, определяемая территориям по принципу применения коэффициентов к имеющейся базе, никоим образом не отвечала реальной потребности в средствах и ставила территории в неравное положение.

...местных

После применения нормативов, рассчитанных исходя из единых норм по типам и видам образовательных учреждений области, т.е. наполняемости классов-комплектов, групп, числа ставок административно-управленческого персонала, работников и т.д., произошло перераспределение средств между территориями области. Например, одному району с учетом методики комитета финансов области полагалось 15,9 млн. рублей, а с учетом нормативов – 14,4 млн. рублей, а другому – 10,2 и 11,9 млн. рублей соответственно.
После проведения разъяснительной работы разработанный проект Порядка расчета региональных нормативов бюджетного финансирования был сдан на рассмотрение в областную Думу и утвержден в 1999 году.
В тот же период Новгородской областной Думой был утвержден порядок расчета региональных нормативов бюджетного финансирования образовательных учреждений, который предусматривал, что региональные нормативы бюджетного финансирования образовательных учреждений, состоящих на бюджете области, слагаются из нормативов бюджетного финансирования текущих расходов образовательных учреждений и нормативов финансирования бюджета развития образовательных учреждений.
Норматив бюджетного финансирования текущих расходов в свою очередь состоит из бюджетного финансирования:
– фонда оплаты труда с учетом начислений на заработную плату;
– материального обеспечения учащихся, воспитанников;
– материальных затрат.
Норматив финансирования бюджета развития образовательных учреждений утверждается как определенный процент от норматива бюджетного финансирования текущих расходов.
Региональные нормативы бюджетного финансирования текущих расходов образовательных учреждений рассчитываются по типам и видам образовательных учреждений на одного учащегося, ребенка, воспитанника, на один класс-комплект, в отдельных случаях – на одного проживающего, одно учреждение.
Исходной базой для расчета региональных нормативов бюджетного финансирования текущих расходов являются:
– Базисный учебный план образовательных учреждений Российской Федерации;
– Типовые положения об образовательных учреждениях;
– Примерные типовые штаты образовательных учреждений;
– Единая тарифная сетка по оплате труда работников бюджетной сферы;
– установленные федеральным законодательством льготы для отдельных категорий учащихся и воспитанников.
В порядке расчета региональных нормативов предусмотрено, что внедрение указанных нормативов не влечет за собой ликвидацию сельских дошкольных или общеобразовательных учреждений, так как в соответствии со статьей 34 Закона РФ «Об образовании» это допускается только с согласия схода жителей населенных пунктов, обслуживаемых данными учреждениями.

Нормативы внедрены – и вот результат

Таким образом, можно утверждать, что внедрение региональных нормативов бюджетного финансирования позволило:
– обеспечить прозрачность и проверяемость формирования бюджетов городов и районов в общей сумме консолидированного бюджета области;
– провести перераспределение бюджетных средств между территориями области, обеспечив им одинаковые финансовые условия;
– обеспечить реальную финансовую самостоятельность образовательным учреждениям;
– устранить влияние субъективных факторов при распределении финансовых средств;
– провести ревизию исходных данных для формирования бюджета как на уровне образовательного учреждения, так и на уровне муниципалитета;
– повысить заинтересованность руководителей образовательных учреждений в целевом использовании бюджетных средств и стимулирование к привлечению внебюджетных средств.

На наш взгляд, такая же работа должна быть проведена на федеральном уровне. Хотелось бы четко знать, на какую долю консолидированного бюджета образования РФ может рассчитывать Новгородская область, как эта доля определяется и в одинаковых ли условиях область находится по отношению к другим субъектам РФ.
Опыт внедрения региональных нормативов бюджетного финансирования в Новгородской области показал, что есть достаточно нерешенных проблем, требующих безотлагательного рассмотрения на федеральном уровне.

Рейтинг@Mail.ru