Главная страница «Первого сентября»Главная страница журнала «Управление школой»Содержание №21/1999

Архив

Владимир ЯКОВЛЕВ,
председатель ЦК профсоюза работников образования и науки РФ

Бермудский треугольник в российском образовании

Кому и зачем нужны «игры» вокруг школы? Где кончается власть государства? Куда смотрит Министерство образования?

Все последние годы социальную сферу не лечили, а давали ей обезболивающее. Диагноз болезни – сложный. Кризис экономики – не единственная причина сложившейся ситуации. Просто все – правительство, Дума, субъекты Федерации – старались не замечать, что большинство органов местного самоуправления не в состоянии финансировать расходы социальной сферы. Школы, больницы, библиотеки практически лишились защиты государства и его поддержки.

Мы приходили в правительство и говорили: помогите школе, а нам отвечали: мы за школу не в ответе. Стали приходить к губернаторам, а они говорят: мы не отвечаем за школы. А местное самоуправление говорит: мы отвечаем, но у нас нет денег... Заколдованный треугольник. Школа попала в зону, которая не входит в систему государственной власти.

Посмотрите в Конституцию. Там записано, что вся школа находится в системе государственной власти. Существование муниципальной школы, в принципе, не противоречит 132-й статье Конституции, по которой государство может передавать часть своих полномочий на местный уровень. Но эта передача должна быть зафиксирована в форме законодательной ответственности, с государственным контролем и, естественно, с государственной финансовой помощью.

А пока сторонникам сплошной муниципализации приходится ответить на несколько вопросов: способно ли сегодня местное самоуправление обеспечить реализацию взятых на себя полномочий? Имеет ли оно для этого достаточные финансовые и законодательные основы? И если нет, то откуда намерено получить дополнительные финансы в условиях катастрофического кризиса?

Вместо ответа на эти прямые вопросы мы уже слышим в свой адрес обвинения в том, что наши предложения вернуть школу государству разрушат главное демократическое завоевание – местное самоуправление, непосредственно выражающее интересы граждан, народную власть.

Наша позиция ничего общего с подобными обвинениями не имеет. Она предельно ясна: должен быть не контроль за школой со стороны государства, а ответственность государства за положение системы образования.

Еще Дмитрий Иванович Менделеев писал: «По моему мнению, все высшее образование должно быть возложено на попечение центрального правительства, а начальное, т.е. общенародное и начально-профессиональное, должно быть в руках местных земств и городов. Среднее же образование должно быть ведено, по моему мнению, отчасти, даже преимущественно под влиянием правительства, но также и с непременным участием местных жителей. В среднем образовании участие правительства особенно необходимо, потому что в своем существе среднее образование, как я старался выше выразить, по моему мнению, есть только подготовка к высшему образованию и составляет подобие того, что было когда-то при Московском университете в виде подготовительного пансиона. Участие же местных жителей в организации течения дел в средних учебных заведениях надобно уже по той причине, что ученики этих заведений прежде всего суть еще члены семей, в которых они получают все первое свое направление. Центральное управление всем просвещением, или Министерство народного просвещения, прежде и более всего должно, по моему мнению, заботиться о двух или трех сторонах дела, а именно об усовершенствовании уставов всяких учебных заведений, о профессорах и учителях, обучающих юношество, и об усовершенствовании учебников и книг для начального чтения, особенно для начальных и средних учебных заведений. Ни для одной из этих целей, по моему мнению, нет большой надобности в учреждении отдельных учебных округов, так как при помощи разъезжающих по стране инспекторов учебных заведений может быть достигнута вся та мера единообразия, которую здесь можно требовать и которая, по мне, преимущественно сводится к тому, чтобы русский язык, уставы заведений и русские законы в их главнейших основаниях были соблюдаемы во всех краях России».

Как видим, забота о едином образовательном пространстве России, о гарантиях государства в формировании такого пространства – тема не новая, над ней размышляли и прежде лучшие наши умы. И никто их в корысти не подозревал, в ограничении земских прав и свобод не обвинял. А видели в их предложениях только желание организовать дело образования наилучшим для отечества образом.

Мы убеждены, что образование – это одна из крепких структур, которая может сохранить единство государства. Если не сможем сохранить единое образовательное пространство, то распад России неизбежен.

Хотел бы отметить, что депутаты Госдумы РФ поняли: в сложившейся ситуации органы местного самоуправления неправомочны (в силу несовершенства и нестыковки законов) и экономически не способны (в результате общего кризиса) выполнять переданные им функции. Дума приняла в первом чтении проект Федерального закона «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в РФ».

Но этот закон, если и будет принят, – закон рамочный и потребует разработки и принятия законов о наделении органов местного самоуправления конкретными государственными полномочиями в области образования, здравоохранения. Очень мала вероятность, что эта работа может быть проведена в течение года-полутора.

Возможно, наши предложения не идеальны, может быть, есть и другие пути, но ждать и бездействовать еще 2–3 года нельзя. Потому что число муниципальных образований – доноров весьма незначительно. Во многих регионах, особенно на селе, местные власти и свою администрацию содержать не могут, они сами существуют за счет средств, которые получают из областных бюджетов на образование, здравоохранение, культуру. Факт, что сегодня от 60 до 90 процентов расходов на заработную плату работникам бюджетной сферы финансируются из бюджетов субъектов РФ.

Анализ законодательства показал и еще одну коллизию: при передаче системы просвещения органам местного самоуправления законодательство предусмотрело эту передачу только для основного общего образования. Что касается среднего полного общего образования, то его передача не оговаривается ни в Законе «Об образовании», ни в законах о местном самоуправлении.

Благодаря настойчивости В.И. Матвиенко сегодня известен практически каждый рубль, направляемый из федерального бюджета в территории. Но использование собственных средств регионов и муниципальных образований: сколько их собрали, куда и на что направили – остается тайной за семью печатями.

Мы получаем много писем от учителей, присылают статьи из местной печати, из которых видно, что беспредел, бесконтрольность в расходовании средств продолжаются. Вот один из примеров: губернатор Свердловской области Э. Россель решил быть ближе к народу и создал в районах и городах (а их – 68) свои общественные приемные, чтобы, как он пишет в своем обращении: «Каждый житель мог обратиться ко мне лично в целях помощи ближнему, поддержки лучших, во имя достойной жизни наших детей».

А вот в справке депутата, нашей учительницы, освещена другая сторона этого решения: «На содержание общественной приемной в бюджете нашего муниципального образования, не областного, а муниципального! – запланирована сумма более 40 тыс. рублей. Чтобы выплатить месячную заработную плату учителям нашей школы, нужно около 40 тыс. руб., но мы ее не получаем несколько месяцев. Правда, Россель обещает погасить долги бюджетникам к 1 августа – намечены его выборы».

Или пример, который приводят учителя Красноуфимского района этой же области: из областного бюджета выделили средства на выплату зарплаты бюджетникам, но им почти ничего не выплатили – деньги пошли на повышение зарплаты работников администрации и ремонт здания муниципалитета.

К сожалению, аналогичных примеров много. Мы провели анализ по территориям, и оказалось, что сельские администрации выплачивают на протяжении года от 0,1 до 1,5 месячного фонда оплаты труда, города дотягивают до 4 месячных фондов. Все остальное – за счет центра. (Это, конечно, не касается городов-доноров, – но и там ситуация не всегда устойчивая, поскольку финансовая основа их существования постоянно меняется).

Мы не раз предлагали четко зафиксировать сумму долга работникам образования, чтобы каждый знал – вот долг по заработной плате, а вот текущие выплаты зарплаты. Учителя на встречах не могут назвать сумму долга перед ними – они запутались в регулярных незначительных авансовых выплатах, тем более зачастую авансы выдавали продуктами, товарами по ценам, которые им неизвестны.

Финансовым чиновникам на местах выгодно все запутать, да и Минфин РФ оказывает «медвежью услугу», когда берет сумму допущенных долгов по заработной плате в регионах и делит ее на величину месячного фонда оплаты труда всех бюджетников, в том числе и тех, кто регулярно получает зарплату и перед которыми долга нет. Больше того – нам не раз предлагали сделать тарифную сетку рекомендательной. То есть растащить ее по регионам: богатый – плати своим учителям хорошо, бедный – вообще можешь не платить. С этим профсоюзы не согласятся никогда.

Мы подсчитали: только централизация средств на оплату труда в бюджетах субъектов РФ и контроль за расходами сохранит в образовании минимум 20–30 процентов средств, которые сегодня исчезают по пути от субъектов Федерации до местного самоуправления.

Посмотрите: сколько политиков строит сегодня свою карьеру на использовании учительского имени! К сожалению, есть немало политиков и чиновников, которым в условиях политической борьбы даже выгодно поддерживать нестабильность с выплатой зарплаты учителям.

Посмотрите, сколько министров образования у нас поменялось за последние годы! Эта чехарда во многом способствовала недосмотру за состоянием правового пространства. Ведь почти все законодательные акты согласуются с министерствами. Если мы опять поменяем министра, это будет очередной удар по образованию.

Сегодня, на наш взгляд, нет достаточной четкости в работе министерства по координации деятельности субъектов РФ в вопросах кадровой политики по общеобразовательным и другим учреждениям для детей, по обеспечению контроля за проведением аттестации педагогических кадров этих учреждений и устранению недостатков в ее проведении, имеющихся в территориях.

Учителя возмущены тем, что в условиях их бедственного положения и отсутствия необходимых условий для реализации образовательных программ им приходится для сохранения хотя бы имеющегося уровня оплаты труда вновь обращаться в аттестационные комиссии за подтверждением квалификационных категорий. Есть проблемы и с реализацией «Положения о порядке замещения должностей научно-педагогического состава» вузов.

Минобразованию РФ необходимо, на мой взгляд, срочно провести работу по приведению территориальных положений об аттестации в соответствие с Типовым положением об аттестации педагогических и руководящих работников общеобразовательных учреждений и другими нормативными правовыми актами, а также по приведению «Положения о порядке замещения должностей научно-педагогического состава» вузов в соответствие с Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

Посмотрите: сегодняшняя ситуация еще раз подтверждает необходимость создания в Управлении экономики структурного подразделения, которое могло бы координировать деятельность субъектов РФ по всем направлениям экономики общеобразовательных и других учреждений для детей, а также заниматься проработкой проблем регулирования межбюджетных отношений в отрасли.

Недостаточно, на наш взгляд, уделяется внимания анализу законопроектов, вносимых Правительством РФ в Госдуму РФ и направляемых им предварительно на согласование в министерства и ведомства. В результате сегодня можно привести значительное число предлагаемых законодательных актов, которые в случае их принятия могут ухудшить положение учреждений образования, учителей, преподавателей.

Министерству надо активней влиять на Правительство, чтобы добиться погашения долгов по зарплате, выполнения закона о ее повышении. На Госдуму – чтобы скорее был принят закон о государственных минимальных социальных стандартах. Нам кажется, что этот закон мог бы стать основой для разработки и нормативного финансирования и, кроме того, основой подходов при выделении субвенций из федерального бюджета для поддержки субъектов Федерации.

Другая проблема в законодательстве – коллизии во взаимоотношениях «работодатель – собственник – учредитель» в системе образования. Это просто какой-то Бермудский треугольник, который включает в себя в разной степени все, о чем говорилось выше. Но ключа к его разгадке как не было, так и нет: закон пока определил эти связки только для производственной сферы.

А бюджетная сфера имеет свою специфику. Надо было еще при разработке Закона «Об образовании» учесть и четко определить: что такое работодатель, учредитель и собственник в нашей системе, прописать механизм их взаимоотношений. Иначе наше образование так и останется территорией, где законы и власть государства действуют не во всей своей полноте.

Хорошо бы свою ситуацию в системе образования понять не только в рамках политических интересов дня, но и в ключе национальной перспективы, если мы о ней действительно думаем и заботимся.

Почему мы так настойчиво говорим о восстановлении государственного контроля за реализацией органами местного самоуправления полномочий в области образования?

Потому что нет процедуры передачи отдельных полномочий государственной власти на муниципальный уровень. Нет контроля за соблюдением конституционных норм получения гражданами образования. Не определены полномочия и ответственность каждого уровня власти в области образования. Не обеспечена своевременная оплата труда работникам образования. Продолжается практика безадресных трансфертов, вместо того чтобы перейти к целевым субвенциям, как того требует закон.

Вот чего профсоюз и добивается на федеральном уровне.

Мы вовсе не ставим вопрос о мерах в отношении прав органов местного самоуправления (как то: полностью отобрать у них учреждения образования и лишить их права на учредительство муниципальных учреждений образования). Напротив, реальный путь к укреплению местного самоуправления мы видим в надлежащем обеспечении его финансовой и организационной основы.

Главный вопрос в центре нашего внимания – это статус школы. Под чьей ответственностью – государства или муниципального образования – она должна находиться. Вопрос об обеспечении своевременной и полной выплаты заработной платы работникам образования хотя и является важнейшим для профсоюза, однако в контексте поставленной нами проблемы обеспечения конституционных гарантий реализации права на образование не является определяющим.

Нас тревожит, что даже на перспективу не просматривается реализация основополагающего принципа государственной политики в области образования – формирование единого федерального образовательного пространства и его обеспечения, в том числе на основе государственных образовательных стандартов. Если отказаться от такой перспективы, тогда нужно честно признать: в России не может быть единого образовательного пространства и конституционные гарантии в области образования являются только рекомендациями.


Специалистами ЦК профсоюза проработаны конкретные предложения, мы готовы их обсуждать. Вот наша позиция:

Первое. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть ответственны за реализацию права граждан на получение начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования.

Второе. Органы государственной власти субъектов РФ должны быть соучредителями общеобразовательных учреждений, переданных ранее в ведение органов местного самоуправления. Для их финансирования учредители могут объединять на договорной основе средства своих бюджетов, направляемые на эти цели.

Третье. Правительство РФ должно разработать временные нормативы финансирования общеобразовательных учреждений и предусмотреть в проекте Федерального закона о бюджете на очередной год выделение субъектам РФ субвенций на обеспечение финансирования общеобразовательных учреждений в соответствии с временными нормативами.

Рейтинг@Mail.ru