Обсуждение бюджета выявило, что отношения федерального центра с регионами обострились. С одной стороны, регионы при утверждении бюджетных проектировок на 1999 год требовали увеличения их доли в налоговых поступлениях (их требование было удовлетворено: налоговые поступления будут разделены в пропорции 50 на 50). С другой стороны, регионы не выполняют своих прямых обязательств по выплате заработной платы бюджетникам. Общий объем задолженности региональных бюджетов только работникам образования на начало февраля 1999 года составил около 15 млрд. рублей.

В сложившейся ситуации представляется важным получить ответы на два вопроса:

• насколько проводимая федеральным правительством политика в области помощи регионам эффективна, способствует «выравниванию» бюджетных расходов, стимулирует регионы к «зарабатыванию» средств,

• только ли с недостатком средств связаны постоянные невыплаты заработной платы в регионах.

По первому вопросу. В методике, утвержденной правительством и принятой для расчета доли регионов в фонде финансовой поддержки (ФФПР) на 1999 год, записано, что «средства ФФПР (трансферты) распределяются таким образом, чтобы довести приведенные к сопоставимым условиям среднедушевые бюджетные доходы субъектов Российской Федерации, имеющих право на получение трансфертов, до одного и того же, максимально возможного при планируемом объеме ФФПР уровня. При этом используется индекс бюджетных расходов (ИБР), который показывает, насколько больше необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном регионе по сравнению с минимальными по Российской Федерации затратами для обеспечения одного и того же уровня финансирования бюджетных расходов».

То есть основной принцип, используемый при определении перечислений из федерального бюджета, – выравнивание подушевых бюджетных расходов. Однако трансферты – не единственный источник средств, поступающих в регионы из федерального бюджета. Средства перечисляются через ссуды, субсидии, прямое финансирование отдельных направлений деятельности (через отраслевые министерства). Таким образом, общий объем перераспределяемых средств достигает значительных размеров, а для некоторых регионов средства, получаемые из вышестоящих бюджетов, составляют до половины их бюджетных доходов.

Так как нас интересует возможность региона выполнять свои бюджетные обязательства, а бюджетные расходы в большой мере зависят от численности населения, то рассмотрим показатель – собственные доходы на одного жителя (1 тыс.жителей). Собственные доходы на одного жителя – показатель, характеризующий, сколько средств житель региона зарабатывает для содержания бюджетной сферы своего региона. (Заработанное и перечисленное в федеральный бюджет в качестве налоговых отчислений здесь не рассматривается.)

По идее, финансовая поддержка из федерального бюджета должна, как уже отмечалось, выравнивать удельные бюджетные расходы, то есть подтягивать бедные регионы по уровню расходов к среднероссийскому уровню. Очевидно, что такое выравнивание не должно резко улучшать финансового положения одних регионов (по отношению к другим), так как в этом случае у региона исчезает стимул к зарабатыванию средств. Не должно выравнивание приводить и к ухудшению положения региона (относительно других регионов), так как это снизит стимулы увеличения собственных доходов, что недопустимо.

Сравнение регионов, ранжированных по собственным доходам, с ранжированием по расходам выявляет некоторые закономерности. Для большинства регионов дополнительные средства практически ничего не меняют в расстановке регионов относительно друг друга (особенно для регионов первых двух двадцаток). Неожиданности начинаются с регионов со средним и низким уровнем бюджетных расходов на душу населения. Регионы, имеющие самые низкие собственные доходы, Кабардино-Балкария, Республика Алтай, Еврейская АО, Республика Тыва, Усть-Ордынский Бурятский АО, Республика Адыгея, Республика Бурятия, резко улучшают свое положение. Так, например, удельные расходы в Кабардино-Балкарии практически равны расходам в Свердловской области, Республике Алтай – в Московской области, Республике Тыва – в Новгородской области. Причем продвижение вверх в рейтинге «по расходам» самых «незарабатывающих» регионов не может быть объяснено тем, что из-за природных условий в этих регионах индекс бюджетных расходов выше (индекс бюджетных расходов республик Закавказья – 1,59, а регионов Сибири, например, – 1,99), Вместе с тем, перемещение этих регионов из замыкающих в центральную часть приводит к тому, что замыкающими (регионами с самыми низкими удельными расходами) становятся такие регионы, как Тамбовская, Брянская, Пензенская области.

Очевидно, что существующая система федеральной поддержки регионов не стимулирует регионы к зарабатыванию средств (любопытно, что Ставропольский край и Ростовская область оказываются в числе регионов с самыми низкими расходами бюджета на жителя). По-видимому, необходимо переходить при распределении средств федерального бюджета от принципа «выравнивания расходов» к принципам «стимулирования получения собственных доходов».

Вопрос второй: задолженность региональных бюджетов по заработной плате и ее связь с финансовым состоянием региона.

Задолженность по заработной плате, как показывает анализ, носит в основном «субъективный» характер и связь задолженности по заработной плате и доходам региональных бюджетов не прямая. Среди регионов, имеющих низкую долю задолженности в расходах (менее 5 процентов), есть как «богатые» регионы, так и регионы, имеющие маленькие расходы на душу (Смоленская, Владимирская область), а также регионы сильно дотируемые (Ингушетия, Дагестан).

Это находит подтверждение и в том, что отсутствует видимая связь между динамикой задолженности и перечислениями из федерального бюджета. За полтора месяца наибольший прирост задолженности имелся в совсем не бедных регионах: Ямало-Ненецком АО, Республике Татарстан, Нижегородской и Свердловской областях. Так как это благополучные регионы, за IV квартал 1998 года в эти регионы средства из федерального бюджета не перечислялись. Но прирост задолженности допустили и регионы, в которые средства были перечислены, причем объем перечислений иногда превосходил допущенный прирост задолженности ( Алтайский край – прирост 38 млн. руб, перечислено 541 млн. руб., Ставропольский край – прирост 20 млн. руб., перечислено 138,7 млн. руб.). С другой стороны, наибольшее погашение накопленной задолженности наблюдалось в регионах, в которых перечислений из федерального бюджета в этот период либо не было (Республика Башкортостан), либо они были существенно меньше, чем погашенная задолженность (Иркутская, Ульяновская, Челябинская области).

В целом можно сказать, что финансовые возможности региона, а также перечисления из федерального центра, конечно, влияют на возможность выплат зарплат в регионах в срок, но опосредованно. Определяющим фактором, видимо, является воля администрации к недопущению задолженности, сложившиеся приоритеты. То есть задолженность бюджетникам – это вопрос не столько экономический, сколько политический, и решение его должно искать в принятии политических решений.

Проблема задолженности может быть решена только при ужесточении исполнительской дисциплины всех уровней власти, прежде всего уровня субъектов Федерации. Это подтверждает получающую все большее распространение идею о необходимости восстановления исполнительной вертикали власти. Ответственность федерального правительства за состояние с выплатами зарплаты бюджетникам должна подкрепляться возможностью впрямую влиять на тех региональных руководителей, которые не выполняют возложенные на них обязанности.